Из рассылки Международной ассоциации содействия правосудию:

Институт проблем правоприменения при Европейском университете в СПб опубликовал Концепцию комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ, разработанную для Комитета гражданских инициатив (А. Кудрин) совместно с фондом "ИНДЕМ".

Как сделать так, чтобы в сфере борьбы с преступностью вместо красивых отчетных показателей во главу угла поставить человека, его права и свободы, как того требует Конституция Российской Федерации? Обеспечить защиту потерпевших и их право на возмещение причиненного ущерба, гарантировать обвиняемым право на защиту, справедливое разбирательство? Что нужно сделать, чтобы соблюдать Основной закон и приблизиться к достижению заданных в нем высоких стандартов правового государства?

Очевидно, для этого нужна реформа правоохранительных органов, нацеленная на создание межведомственных систем взаимного контроля, преодоление закрытости силовых структур, контроль со стороны общества. А также устранение существующих в системе стимулов и условий, которые сейчас толкают сотрудников органов внутренних дел на противоправное поведение и избирательное правоприменение.

Презентация концепции: http://www.enforce.spb.ru/images/Presentations/IRL_KGI_Reform_presentation_11.11.13.pdf

Текст концепции: http://www.enforce.spb.ru/images/Issledovanya/IRL_KGI_Reform_final_11.13.pdf

Концепция реформы этой завершающий - шестой этап исследования. Для того, чтобы оценить концепцию, необходимо познакомится с проведенной ранее диагностикой работы правоохранительных органов, см. части 1, 2 и 3 отчета, а также части 4 и 5 отчета.

**

КОНЦЕПЦИЯ КОМПЛЕКСНОЙ ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РФ

Выполнено сотрудниками Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге:

Вадим Волков, Иван Григорьев, Арина Дмитриева, Екатерина Моисеева, Элла Панеях, Михаил Поздняков, Кирилл Титаев, Ирина Четверикова, Мария Шклярук

Научный руководитель: Вадим Волков

Выполнено в сотрудничестве с фондом «ИНДЕМ»

Содержание

Краткое содержание (Executive summary) .................................................................... 5

Введение ....................................................................................................................... 11

1. Краткая диагностика работы правоохранительных органов РФ по результатам социологического исследования .......................................................... 13

2. Концепция реформы правоохранительных органов РФ ........................................ 17

Общие цели реформы .......................................................................................................... 17

Задачи реформы ................................................................................................................... 18

Содержание реформы .......................................................................................................... 19

Комплексный характер реформы ............................................................................................................. 19

Финансирование ........................................................................................................................................ 19

Общественная и экспертная дискуссия .................................................................................................... 19

Сопутствующие реформы .......................................................................................................................... 19

Основные направления реализации концепции реформирования правоохранительных органов ................................................................................................................................ 20

А. Оптимизация уровней управления правоохранительными структурами; приближение функции охраны общественного порядка к интересам муниципалитетов и субъектов федерации; повышение подотчетности полиции перед гражданами ............................................................................................ 21

Б. Передача непрофильных функций и подразделений и сокращение за счет этого численности полиции с одновременным повышением удельного финансирования ............................................... 23

В. Изменение организационной структуры, систем оценки работы правоохранительных ведомств, подотчетности и гражданского контроля ................................................................................................. 24

Социальные гарантии сотрудникам правоохранительных органов ...................................................... 25

3. Оптимизация полицейской функции государства ................................................. 25

Решение проблемы сверхцентрализации управления ........................................................ 25

Незавершенность реформы и попытка создания муниципальной милиции ...................... 26

Три уровня полиции и их функции ....................................................................................... 26

Муниципальная полиция ........................................................................................................................... 27

Региональная полиция ............................................................................................................................... 29

Федеральная полиция ............................................................................................................................... 30

Контроль за правоохранительной деятельностью: Федеральная служба по расследованию должностных преступлений ................................................................................................. 32

Подотчетность и взаимодействие в трех уровнях полиции ................................................. 33

Сокращение численности полиции. Увеличение удельного финансирования .................... 36

Направления дискуссии ........................................................................................................ 36

4. Передача «непрофильных» функций ....................................................................... 39

Вневедомственная охрана .................................................................................................... 39

Изменение статуса ФСКН с передачей функций ОРД и уголовного преследования полиции ............................................................................................................................................. 39

Упразднение ОБЭП ............................................................................................................... 40

Передача Министерству юстиции функций по лицензионно-разрешительной работе ....... 41

Передача внутренних войск в состав Министерства обороны ............................................. 42

Передача полномочий по оформлению специального права на управление транспортным средством гражданским ведомствам .................................................................................. 43

Передача полномочий инспекций ПДН гражданским ведомствам (органам опеки) ......... 43

5. Сокращение штабных структур, изменение их задач .......................................... 44

Создание Федерального агентства криминальной статистики, расформирование соответствующих штабов и проблема регистрации преступлений ...................................... 44

Ограничения роста штабов ................................................................................................... 46

Реорганизация и упразднение Министерства внутренних дел ............................................ 47

Эффекты в части сокращения численности и роста удельного финансирования ................ 47

6. Реорганизация правоохранительных органов в сфере уголовного преследования ...................................................................................................................................... 48

Проблема организационного разделения следственной и оперативной работы ............... 48

Изменение в сфере уголовного преследования ................................................................... 49

Принципы взаимодействия в ходе работы по зарегистрированным преступлениям ......................... 49

Деформализация расследования и изменение роли прокурора........................................................... 51

Адвокатура. Права защитника в ходе следствия и в суде .................................................... 52

Реформа прокуратуры .......................................................................................................... 53

Процессуальное обеспечение организационных изменений .............................................. 54

7. Изменение отчетности системы оценки. Статистика и открытость ............ 55

Отчетность по регистрации преступлений ............................................................................ 55

Отчетность следственных органов и ОРД ............................................................................. 55

Оценка работы прокурора .................................................................................................... 56

Открытость ............................................................................................................................ 56

Отдельное статистическое ведомство (Федеральное агентство криминальной статистики, ФАКС) ................................................................................................................................... 57

Опросы населения и оценка работы правоохранительных органов ................................... 57

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................................ 59

Публикации ИПП ............................................................................................................. 61

Краткое содержание (Executive summary)

Правоохранительная система РФ в настоящий момент является проблемным элементом российской государственности. Ее несоответствие общему уровню развития экономики и общества становится тормозом для экономического роста и источником общественной нестабильности. Избирательность регистрации преступлений, игнорирование сложных дел, отсутствие обратной связи, применение незаконного насилия при исполнении титульных функций, так называемое уголовное регулирование бизнеса – все эти особенности российской правоохраны нуждаются в исправлении.

Необходим поворот к потребностям общества и устранение негативных последствий реализации полицейской функции государства. Достижение вышеуказанных целей должно предшествовать повышению эффективности борьбы с преступностью. Многие из предложенных здесь мер, помимо гуманизации и роста правопослушания правоохранительных органов, будут иметь своим результатом и рост эффективности их работы, однако первоочередная задача предлагаемой реформы — устранить риски для граждан и общества в целом, связанные с текущими недостатками функционирования правоохранительной системы.

Данная концепция реформы правоохранительных органов реализует проблемно-ориентированный подход. Сначала исследуются и диагностируются основные проблемы и системные причины, которые их порождают, а затем предлагается комплекс мер, направленный на устранение причин и решение выявленных проблем. При этом ряд проблем возникает не по внутренним причинам, а при взаимодействии ведомств. Поэтому реформирование только МВД не сможет улучшить ситуацию. Концепция предусматривает серьезное изменение прокуратуры, реорганизацию Следственного комитета РФ и ФСКН.

При очевидно более высоком уровне реальной преступности, российская правоохранительная система регистрирует значительно меньше преступлений, чем большинство других стран. В полиции и других правоохранительных ведомствах укоренилась практика избирательного отбора «удобных» для расследования случаев и отсева сложных или невыгодных по другим причинам дел. Доверие граждан к полиции находится на крайне низком уровне. Люди не обращаются в полицию с сообщениями о преступлениях и не сотрудничают с ней. Из-за отсутствия каналов обратной связи и общественного контроля граждане и гражданские власти не имеют возможности повлиять на деятельность правоохранительных органов, донести до них специфические потребности первичных сообществ. В результате, полиция воспринимается гражданами как источник опасности, а не защиты.

Исследования Института проблем правоприменения (далее – ИПП) выявили следующие системные причины, ведущие к постоянному снижению качества выполнения правоохранительной функции:

. избыточная централизация правоохранительных ведомств;

. преобладание вертикальной иерархической координации;

. множественность параллельных вертикалей управления;

. сохраняющаяся «палочная» система оценки, порождаемая централизованным управлением;

. отсутствие внешнего контроля, связи с местными сообществами и гражданскими властями.

Взаимодействуя, эти факторы способствуют ухудшению работы полиции с каждой новой попыткой усилить контроль над ней со стороны МВД или прокуратуры. При сохранении сложившейся организационной модели, руководство периодически пытается усилить контроль, не решая вышеуказанные базовые проблемы; в результате растет управленческий аппарат, он порождает новые отчетные показатели и рост бумажной работы; деятельность подразделений становится еще менее прозрачной для руководства и общества. Работа «на показатели» влечет за собой фальсификации или незаконные методы работы; целевые показатели отчетности формируются на основе результатов, полученных при помощи этих методов. Опасность, порождаемая недостатками в деятельности полиции, растет, и рано или поздно осознается необходимость усилить контроль, что запускает «порочный круг» заново. Такой же механизм работает в органах прокуратуры и Следственного комитета.

Согласно исследованиям ИПП, существующая организация правоохранительных органов порождает следующие эффекты:

Закрытость каждого из правоохранительных ведомств при текущем уровне их централизации настолько велика, что они не поддаются не только общественному контролю, но и какому бы то ни было системному влиянию со стороны гражданских органов власти как местных, так и федеральных.

«Работа на показатели»: вынужденная ориентация на показатели объема деятельности, а не на ее результат, вытекает из отсутствия обратной связи и приводит к господству «палочных» систем оценки, создающих стимулы к отбору только «очевидных» и простых дел, давлению на подозреваемых, проведению дел через суд любой ценой. Правоохранители (от оперативника до прокурора) и судьи становятся единым сообществом по выбору и доведению до обвинительного приговора «перспективных» дел без должного взаимного контроля.

Перегруженность бумажной работой, постоянно повышающиеся требования к оформлению дел, не оставляют времени на выполнение содержательной работы. В результате распространяются незаконные методы работы, призванные ускорить процесс, а также формалистический подход сотрудников одних ведомств к их обязанностям по контролю законности действий сотрудников других.

Перенос содержательной работы по выяснению реальных обстоятельств дела и определению виновности на более ранние этапы процесса (расследование — со следствия на доследственную проверку, где у подозреваемого нет никаких процессуальных прав; подготовка обвинения для суда — с прокурора на следователя; принятия решений судами — де факто смещается в прокуратуру). Фактически, обвинение против конкретного лица выдвигается еще оперативным работником до возбуждения уголовного дела. Следствие формирует уголовное дело, которое прокурорский работник, подписывающий обвинительное заключение, а за ним и судья, лишь «проверяют» за следователем.

Предпосылкой такой ситуации – когда прокуроры не выполняют обязанности по надзору, суды не «наказывают» обвинение за незаконно добытые доказательства

оправданиями подсудимых, чьи права были нарушены, - является и слабость судов, их неспособность выполнять роль арбитра, призванного соблюдать в уголовном процессе законные интересы граждан (потерпевшего и обвиняемого). В результате данные, полученные в ходе предварительного расследования, имеют полный приоритет над обстоятельствами, выяснившимися в судебном заседании. Это порождает обвинительный уклон криминальной юстиции, дискриминацию стороны защиты и приводит к тому, что и со стороны судебной власти внешний контроль над правоохранительной системой отсутствует.

В центре реформы находится формирование новой структуры и принципов работы полиции, на которую возложена большая часть ответственности за обеспечение безопасности и правопорядка и которая наиболее часто контактирует с гражданами. Реформа других правоохранительных организаций является не менее, а в некоторых аспектах, более важной, чем реформа полиции. Мы исходим из понимания тесной взаимосвязи всех составляющих правоохранительной системы и, соответственно, необходимости комплексной реформы. В условиях слабости судов, основная ставка в этом проекте делается на создание межведомственных систем взаимного контроля, преодоление закрытости силовых структур для контроля со стороны общества, а также на устранение существующих в системе стимулов и условий, которые сейчас толкают сотрудников правоохранительных органов на противоправное поведение и избирательное правоприменение.

Цели и задачи реформы определяются следующим образом:

. Приближение правоохранительной деятельности к потребностям граждан и конкретных поселенческих общностей (муниципалитетов, районов, регионов).

. Повышение подотчетности полиции гражданам.

. Повышение уровня доверия граждан к правоохранительным органам.

. Устранение негативных последствий и издержек правоохранительной деятельности таких, как незаконное насилие, фабрикация дел, коррупция и вымогательство.

. Устранение внутрисистемных барьеров при регистрации преступлений и максимальное снижение искусственной латентности преступности.

. Перенос центра тяжести на преследование наиболее общественно опасных деяний, а не самых простых в расследовании.

. Устранение отрицательного влияния правоохранительных органов на инвестиционный климат в России; снижение давления на бизнес.

. Повышение эффективности работы полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

. Законность методов ведения оперативной работы и следствия должна обеспечиваться взаимным контролем правоохранительных органов друг за другом.

. За сотрудниками правоохранительных органов признается право добросовестной ошибки. Стимулы к сокрытию таких фактов должны быть устранены. В частности, оправдательный приговор суда не должен быть основанием для наказания причастных к процессу правоохранителей при условии законности их действий.

. Создание независимых источников сведений об уровне преступности и активности правоохранительных органов.

Преимущество предлагаемой концепции реформы состоит в том, что ее принципом является отсутствие дополнительных финансовых расходов. Все вновь образуемые органы и подразделения создаются с опорой на материальную базу (а во многих случаях и личный состав) тех или иных упраздняемых подразделений; повышение зарплат и материального обеспечения планируются только за счет урезания других расходов и сокращения численности. Передача функций на региональный и муниципальный уровень осуществляется вместе с финансированием.

На основе проведенных исследований предлагаются следующие меры, позволяющие если не уничтожить перечисленные выше недостатки, то ослабить их на переходный период, и сделать возможным постепенное улучшение ситуации.

А. Оптимизация уровней управления правоохранительными структурами;

Создание на базе МВД, СК и ФСКН полиций трех уровней: муниципальной, региональной и федеральной, действующих в едином правовом поле, но организационно автономных друг от друга и ответственных перед гражданскими властями соответствующего уровня, а также местными сообществами. МВД как отдельное федеральное ведомство упраздняется, его функции перераспределяются полициям разных уровней и другим ведомствам.

В сферу ответственности муниципальной полиции попадают охрана общественного порядка на уровне городов и районов, профилактика преступлений, регистрация правонарушений (с передачей преступлений для расследования в региональные и федеральную полиции).

В компетенцию региональной полиции входят уголовное преследование по нетяжким преступлениям и преступлениям средней тяжести, охрана зданий органов власти субъекта федерации, регулирование дорожного движения на всех трассах в пределах региона.

В компетенцию федеральной полиции входят расследование тяжких и особо тяжких преступлений на всей территории РФ, борьба с международной, межрегиональной и организованной преступностью, другие федеральные функции. Для выполнения этих функций создаются подразделения федеральной полиции на региональном и местном уровнях.

Отдельно создается самостоятельный орган федерального подчинения, на который возлагается борьба с должностными преступлениями. Также отдельно создается независимая служба по сбору и анализу криминальной статистики.

Нормативно-правовое регулирование всех уровней, в части осуществления федеральных полномочий, определяется федеральным законодательством. Разрабатываются «рамочные» законы субъектов и муниципальных образований, которые могут быть как приняты субъектами и муниципалитетами, так и изменены в части разделов. Передача функций по охране общественного порядка на муниципальный и региональный уровень производится только вместе с соответствующим финансированием. Единообразие применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства обеспечивается прокуратурой и судами.

Б. Освобождение правоохранительных структур от непрофильных функций и за счет этого сокращение их численности;

Непрофильные функции и подразделения правоохранительных структур передаются профильным ведомствам. За счет сокращения непрофильных функций удельная численность полиции и удельное финансирование должны быть приближены к уровню стран Центральной и Восточной Европы: 400–450 полицейских на 100 тысяч населения; около 40 тысяч долларов в год на одного полицейского. Предлагаемые меры по передаче непрофильных функций:

Упразднение отделений по борьбе с экономической преступностью, которые сейчас оправдывают свое существование активностью по поиску экономических преступлений и оказывают давление на бизнес. Их функции в части сопровождения следственных действий по заявлениям потерпевших должны быть переданы работникам общекриминальных подразделений федеральной полиции и Федеральной службы по расследованию должностных преступлений.

Изменение статуса ФСКН с передачей полиции функций ОРД и уголовного преследования, международной координации борьбы с наркотрафиком полициям по подведомственности; контроля соблюдения законодательства по законному обороту наркотических средств в лечебных учреждения и аптеках – Роспотребнадзору.

Вывод вневедомственной охраны из состава полиции и превращение ее в рыночную компанию под контролем государства или частных владельцев.

Передача функций по лицензионно-разрешительной работе в области охранной и детективной деятельности, по выдаче удостоверений частного охранника и контролю соблюдения лицензионных правил Министерству юстиции; полномочий инспекций ПДН - гражданским ведомствам (органам опеки); полномочий по выдаче прав на вождение -гражданским ведомствам.

Передача внутренних войск в состав Министерства обороны.

В. Реформа системы оценки и контроля деятельности правоохранительных органов, изменение организационных структур;

Отделение регистрации информации о преступлениях по заявлениям граждан как от их расследования, так и от сбора криминальной статистики, по которой оценивается деятельность правоохранительных органов.

Организационное объединение следствия (дознания) и оперативных служб в соответствующих (региональных и федеральной) полициях. В рамках конкретного дела следователь должен отвечать за организацию расследования и направления проверки до возбуждения уголовного дела, контролировать действия оперативников по делу с самого начала, отвечать за законность действий всей группы. У следователей и оперативных работников, вместе работающих над делами, должна быть общая система оценки деятельности, не создающая конфликта стимулов.

При возбуждении уголовных дел по факту (без подозреваемого) сроки расследования не регламентируются, уровень «раскрываемости» перестает оказывать давление на «доказывание любой ценой». При появлении подозреваемого сроки становятся жесткими и нацеленными на обеспечение скорейшего доступа обвиняемого к судебному рассмотрению дела.

Сокращение числа показателей для правоохранителей. Количество прекращенных уголовных дел в ходе следствия по инициативе следователя или прокурора, оправдательный приговор в суде не должны рассматриваться как отрицательные показатели для полиции, следователя и прокурора соответственно. Отрицательными показателями должны быть количество обоснованных жалоб на противоправные действия сотрудников правоохранительных органов (включая отказы в приеме заявлений) и принятое судом определение или постановление прокурора о нарушении прав граждан в ходе расследования.

Наделение адвоката правом предоставления доказательств, гарантия их внесения в дело. Следователь не должен иметь право отказать в приобщении к делу любых материалов, представленных защитой.

Постепенная разгрузка прокуратуры от функции неограниченного надзора с тем, чтобы повысить качество надзора за деятельностью полиции, следствия, а также поддержки государственного обвинения в суде. Одновременно необходимо довести до законодательного закрепления и практики права общественных организаций на обращение в суды с исками в защиту интересов неограниченного круга лиц и передать полномочия по представлению в суде (гражданском и арбитражном процессах) интересов незащищенных групп иным органам (например, омбудсменам).

Организационное объединение функций по текущему надзору за следствием, ОРД и гособвинения в прокуратуре с целью повысить ответственность прокурорских работников за качество доказательств и законность следственных действий. Один и тот же помощник прокурора должен курировать следствие по конкретному делу и потом представлять это дело в суде.

В ситуации, когда, при повышении регистрационной дисциплины, количество зарегистрированных правонарушений возрастет на порядок, придется выбирать, какие именно дела доводить до суда, на какие расследования тратить средства и силы. В каких именно делах необходимо уголовное преследование должен делать прокурор, руководствующийся сравнительной опасностью деяния, критериями эффективности, общественной опасности, судебной перспективы, а также заинтересованный в эффективном использовании имеющихся ресурсов.

Изменение системы кассационных представлений от прокуратуры. Кассационное представление подает прокурор вышестоящего уровня (для дел подсудных по первой инстанции районным и мировым судам — прокурор субъекта федерации, для дел подсудных по первой инстанции судам субъекта федерации — генеральный прокурор). Обжалованное и проигранное в вышестоящих инстанциях дело должно быть отрицательным показателем для прокурора: прокурор не должен тратить государственные средства на обжалование уже проигранных дел только ради того, чтобы «покрыть» свой проигрыш.

Для предупреждения рецидива «диктатуры штабов» и минимизации бюрократической нагрузки на рядовых сотрудников всех подразделений, вводится ведомственный запрет на создание кем-либо дополнительных форм отчётности, кроме устанавливаемых автономным ведомством по сбору и анализу криминальной и полицейской статистики, и ввести запрет на передачу поручений/инструкций и запросов по вертикали в обход руководителя соответствующего территориального подразделения.

Предлагаемые организационные изменения с передачей части полицейских функций и охраны правопорядка на местный уровень и на уровень субъектов федерации требуют как минимум бюджетной и муниципальной реформы, а также изменения уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Важнейшая задача этого проекта – создание межведомственных систем взаимного контроля, преодоление закрытости силовых структур для контроля со стороны общества, а также устранение существующих в системе стимулов и условий, которые сейчас толкают сотрудников правоохранительных органов на противоправное поведение и избирательное правоприменение.

**

Из отзывов на сайте МАСП:

Толковый проект, надо обсудить

Опубликовано Anrc в Пнд, 11/11/2013

 Не скрою я уже давно в курсе этих планов. От первоначального неприятия пришел, после некоторых размышлений, к выводу, что авторы правы на 75%. Надо реформировать систему по европейскому образцу. Так же как это сделали раньше нас страны Балтии, Грузия. Отчасти – Украина, Молдавия. Собирается – Казахстан. Пора становиться наконец цивилизованными. Даже в РБ, судя по общению с коллегами, собираются что-то такое же предпринимать.

Важно сопровождать реформу системы с реформой уголовно-процессуальной рамки и принятием нового УК. Все надо запараллелить.

Уголовная федеральная полиция должна превратиться в аналог ФБР - вести расследование по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях путем проведения гласных и негласных следственных действий, т.е. ОРД в одном флаконе со СлД. Вот это будет дело! Ликвдировать следственную форму досудебного производства.

СКР должно ужаться до федерального органа по расследованию уголовных дел в отношении спецсубъектов, в том числе офицеров полиции. Это дб не следственный орган, а опять же же прежде всего орган, уполномоченный на расследование в широком формате.

Следственный формат – отжившее свое натура. Соответственно все разговоры о создании единного следственного органа – полная мура. У белорусов узнал – они сейчас вешаются с этого СКР – сбрасывают в милицию все материалы – для производства дознания.

Следственный аппарат без оперативного сопровождения – совершенно бесперспективный проект.

Не опоздать бы. Будет кризис (его вероятность 50%) государство сбросит все непрофильные активы, будут сокращать все подряд. И МВД не поздоровится. Лучше заранее сбросить балласт и оздоровиться.

Полностью разделяю идею о том, чтобы разогнать московских министерских хомяков.

Основное препятствие для разделения полиции на три уровня – угроза сепартизма.

Надо обсудить проект. Он станет руководством к действию, если А. Кудрин возглавит правительство. Понимаете, когда это может произойти.

Полицейским следует активнее участвовать в обсуждении такого рода проектов. Не молчите.

Проф. александрофф