На днях на Когита.ру сообщалось о подведении итогов 17-го конкурса научных работ студентов и молодых ученых памяти Г.В. Старовойтовой «Галатея» и о выходе в свет сборника материалов этого конкурса «Современные вызовы гражданским обществам и государствам в Европе и России: угрозы и безопасность vs солидарность и права человека» (СПб.: Норма, 2016).

Названный сборник открывается статьей (конкурсной работой) Дарьи Скибо, научного сотрудника Центра независимых социологических исследований. В 17-м конкурсе памяти Г.В. Старовойтовой работа Д. Скибо  заняла первое место. Предлагаем ее вниманию читателей нашего портала.

А. Алексеев. 6.11.2016

**

Дарья Скибо (1)

БЫТЬ ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ: КАК ВЕСТИ СЕБЯ ПОД ДАВЛЕНИЕМ ЗАКОНА В РОССИИ

Будь начеку!

В такие дни

Подслушивают стены.

Недалеко от болтовни и сплетни

До измены.

С.Я. Маршак,

стихи с плаката Н. Ватолиной и Н. Денисова «Не болтай!», 1941 г.

Перед началом и в течение Великой Отечественной войны на территории Советского Союза, особенно в приграничных районах, подрывную деятельность осуществляло множество диверсионных групп и шпионов. В это время для предотвращения всевозможных «актов вредительства и саботажа» (подрыва мостов, повреждения линий электропередач и т.п.) от советской пропагандистской машины требовалось осуществление политики информирования населения об опасности коммуникации, особенно с «незнакомцами». Бдительность и осторожность приобрели чрезвычайную актуальность и стали новыми измерениями гражданской сознательности и долга. Один из агитационных плакатов того времени принадлежит авторству художников Нины Ватолиной и Николая Денисова. Изображение женщины, прикладывающей палец к губам, которое сопровождается стихами Самуила Маршака и девизом того времени – «Не болтай!», стало одним из самых популярных постеров, и сейчас его можно увидеть практически на всей сувенирной продукции, производимой в России. Однако этот плакат, созданный в 1941 г., актуален не только в силу своих художественных свойств: современный дискурс ненависти и встроенная в него идея поиска врага (внутреннего или внешнего) – шпиона, угрожающего национальной безопасности, пытающегося разрушить традиционные ценности российского общества, привычный жизненный уклад, диверсанта, использующего разнообразные методы для преступного воздействия на общественное мнение и/или государственную политику и действующего в интересах своих иностранных спонсоров, – живы как никогда. В течение последних трех лет некоммерческие организации, признанные иностранными агентами, находятся в ситуации, когда именно на них силами и средствами пропагандистской машины навешивается ярлык врага и вредителя.

Еще один эпизод, на который бы я хотела обратить внимание, касается моего персонального статуса в настоящее время. Я являюсь сотрудником российской некоммерческой организации «Центр независимых социологических исследований» (Санкт-Петербург), которая была внесена в реестр иностранных агентов. Поскольку мы не подали заявление о регистрации в качестве иностранного агента на добровольных началах, нам был присужден штраф на общую сумму 325 тыс. рублей (в соответствии со ст. 19.34 и 19.5 Администра

тивного кодекса Российской Федерации) (2). В соответствии с законом каждая лекция, презентация, а также любые обнародованные материалы, произведенные иностранным агентом, должны быть отмечены специальным предупреждением об их происхождении, поэтому я считаю своей обязанностью упомянуть данный факт непосредственно в тексте эссе. В случае, если я не сделаю этого, всегда остается вероятность того, что организация, в которой я работаю, будет оштрафована снова.

1. «Закон об иностранных агентах»

 Написание эссе о судьбе и статусе иностранных агентов следовало бы начать с рассказа о третьем секторе в России в целом, с подробного анализа политического и социального контекста, не упуская из вида саму ситуацию обсуждения и принятия этого законопроекта. К сожалению, я не политолог, и мой академический и социальный бэкграунд – единственное основание моей методологической позиции. Поскольку я не способна провести качественный анализ современного российского политического режима (в рамках теории нелиберальной демократии или гибридных политических режимов), целью настоящей работы станет описание некоторых возможных стратегий, которые были изобретены российскими НКО в новых политических и правовых условиях, возникших после принятия «закона об иностранных агентах». Мое исследование базируется на анализе документов (всех, находящихся в открытом доступе: прокурорских предписаний и представлений, решений российских судов разного уровня, комментариев представителей некоммерческих организаций и т.д.), интервью, проведенных с экспертами в этом вопросе (в основном с сотрудниками организаций, подвергшихся прокурорским проверкам в 2013 г., а также представленных в реестре позднее), и включенном наблюдении.

Черновик «закона об иностранных агентах» был представлен в Государственной Думе Российской Федерации в июне 2012 г. Фактически «закон об иностранных агентах» не является отдельным нормативно-правовым актом, но представляет собой серию поправок (3). Они были подписаны Владимиром Путиным уже в июле

2012 г. Этот закон организует деятельность некоммерческих организаций, основанных и функционирующих на территории Российской Федерации. НКО в России – это организация, в уставные цели которой не входит получение прибыли и разделение ее между членами. Деятельность таких правовых субъектов регулируется множеством законов (специальным законом «О некоммерческих организациях», Административным и Гражданским кодексами, другими

нормативно-правовыми актами – в зависимости от сферы деятельности, и, конечно, Конституцией Российской Федерации). Основное отличие некоммерческих организаций от коммерческих – невозможность осуществлять предпринимательскую деятельность. Зачастую государственные (и муниципальные) структуры работают в тех же полях, что и некоммерческие организации (речь, например, может идти о социальном обеспечении, образовании и т.п.), однако НКО не могут быть частью государства и обладают гораздо меньшими ресурсами.

Принятые в 2012 г. поправки к закону создали новый тип некоммерческих организаций, который прежде не существовал в российской правовой системе. Закон постулирует два признака, носители которых должны зарегистрироваться в качестве иностранного агента. Некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента, – это российская НКО:

– во-первых, получающая денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущеество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее – иностранные источники) (п. 6 ст. 2);

– во-вторых, участвующая, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации (п. 6 ст. 2).

Статья 2 Федерального закона № 7-ФЗ также содержит определение политической деятельности, принятое на территории Российской Федерации:

«Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях» (п. 6 ст. 2).

Закон предусматривает список организаций, чья деятельность не может быть признана политической. Среди них – научные институты, культурные центры, организации, занимающиеся социальной поддержкой населения, защитой материнства и детства, спортивные клубы, экологические движения и другие. Вместе с тем в реестре иностранных агентов в настоящее время находится множество организаций, ведущих работу в перечисленных областях – правозащитной, экологической, исследовательской и других.

К тому же закон (в его первой версии) предусматривал множество новых правил и дополнительных требований к организациям – иностранным агентам. Во-первых, он учреждал создание реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и постулировал необходимость регистрироваться в таком качестве, если оба критерия (иностранное финансирование и политическая деятельность) удовлетворены. Каждая организация до осуществления «политической деятельности», если она имеет финансирование из иностранных источников, должна была уведомить Министерство юстиции по специальной форме.

Во-вторых, такие организации (а также их департаменты и подразделения) должны проходить ежегодный аудит. Им следует обеспечивать Министерство юстиции содержательными отчетами, включающими информацию о проведенных мероприятиях, о составе руководящих органов (каждые щесть месяцев), информацию о расходовании средств, полученных из иностранных источников (ежеквартально), аудиторский отчет (раз в год). Раз в полгода иностранные агенты должны публиковать эту информацию в интернете по специальной форме, разработанной Министерством юстиции. Раз в год работа иностранных агентов изучается в рамках плановых прокурорских проверок. Кроме того, прокуроры могут прийти в такие организации и запросить всю документацию неограниченное число раз (в год) по жалобе любого гражданина (или анонимного лица) в рамках внеплановых прокурорских проверочных мероприятий.

Кроме того, все материалы, которые производятся и распространяются иностранным агентом (книги, брошюры и то, что публикуется в средствах массовой информации и в интернете), все проводимые такой организацией публичные мероприятия должны сопровождаться знаком или уведомлением о статусе иностранного агента.

После подписания закона ни одна организация добровольно не подала заявление о вступлении в реестр. В 2013 г. оказалось, что стремительно принятый закон не работает, и такое положение дел вызвало волну прокурорских проверок в НКО. По указанию Президента  РФ весной 2013 г. они прошли более чем в 300 некоммерческих организациях. Официальная статистика не была обнародована прокуратурой, а многие НКО не публиковали никакие материалы, касающиеся проверок, поскольку опасались правовых и неправовых последствий, к которым это могло привести. Проверки сопровождались не только общественным резонансом, но и значительным числом процедурных нарушений со стороны прокуроров (например, отсутствием уведомления о проведении проверки, ненадлежащим представлением сотрудников прокуратуры во время проверочных мероприятий и др.).

По результатам проверок Генеральный прокурор Российской Федерации Юрий Чайка в июле 2013 г. перед Федеральным Собранием сделал доклад об активности НКО (4). Чайка сказал, что до начала проверок ни одна НКО не была включена в реестр и потому прокурорам пришлось ознакомиться с документами около 1000 негосударственных организаций, чтобы выявить несоответствие их работы закону. Согласно Чайке, в результате проверок было обнаружено, что

в 2010–2013 гг. 215 российских НКО получили в качестве финансирования из-за рубежа около 6 млрд рублей. Прокуроры обнаружили, что 22 организации из числа прошедших проверку должны быть немедленно включены в реестр как иностранные агенты. Эти 22 организации получили за три года более 800 млн рублей из иностранных источников. В то же время они участвовали в подготовке и освещении выборов, проводили публичные мероприятия и подготавливали черновики законопроектов, но не намеревались регистрироваться в качестве агентов. Чайка отметил, что, по его мнению, все эти организации заняли «выжидательную позицию»: либо приостановили «политическую деятельность», либо продолжают ею заниматься, но не получают зарубежные средства и, таким образом, нарушают закон. В качестве примера он упомянул «Мемориал» и «Голос», которые для того, чтобы избежать получения статуса иностранного агента, создали разветвленную структуру из 63 отдельных юридических лиц. Среди других способов избежать регистрации Чайка упомянул «сложные финансовые схемы», когда иностранные деньги получает физическое лицо, а не организация, и тогда она не может быть внесена в реестр. Чайка подчеркнул, что работа НКО не является прозрачной для российского правительства, что она влияет на публичные интересы и саму идею национальной безопасности, и потому он предложил усилить контроль за НКО и третьим сектором. В числе инициатив Генерального прокурора – запрет для иностранных агентов на участие в работе государственных и муниципальных структур, обеспечение проведения ежегодных и внеплановых проверок некоммерческих организаций (этот пункт позже был добавлен в закон), наделение правоохранительных органов правом получать информацию, содержащую банковскую тайну.

В целом доклад Чайки имел обличительный характер, однако его автор забыл упомянуть значительное число процедурных и административных нарушений со стороны прокуроров, дискриминацию и оскорбительное поведение в отношении работников некоммерческих организаций, а также другие факты неуважения и непрофессионализма, которые сотрудники исполнительной власти демонстрировали во время проверочных мероприятий. Многие организации, прошедшие проверки, обжаловали не только их результаты (представления и предостережения районных прокуратур), но и саму процедуру их проведения.

Примерно в то же время одна из некоммерческих организаций подала заявку на внесение в реестр, создав таким образом первый прецедент работы «закона об иностранных агентах». Этой организацией стало некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции в странах СНГ» (вошло в реестр 18 июня 2013 г.), статус которого не слишком ясен. Организация была создана по инициативе Федеральной антимонопольной службы и включала в основном

юристов, работающих в сфере антимонопольного законодательства в Украине, Беларуси, России и Армении. Технически партнерство было так называемым GONGO (government-organized non-governmental organization).

В июне 2014 г. Владимир Путин подписал закон, наделяющий Министерство юстиции правом вносить некоммерческие организации в реестр иностранных агентов без решения суда (5).

Согласно мнению правозащитников, работающих в этом поле, и представителей самих НКО, данный закон был (и остается) дискриминирующим и, кроме того, препятствует осуществлению профессиональной деятельности упомянутыми организациями. Изначально не была прописана процедура выхода из реестра, и организации, однажды внесенные в него, должны были оставаться в нем вечно не

зависимо от того, продолжают они или нет получать иностранное финансирование и/или осуществлять «политическую деятельность».

Процедура выхода из реестра оказалась представлена в Государственной Думе в рамках законопроекта, инициированного Президентом Российской Федерации, только в феврале 2015 г. По новым правилам, чтобы выйти из реестра организаций, выполняющих функции иностранного агента, НКО должна подать специальное заявление в Министерство юстиции. Далее органы исполнительной власти проводят внеплановую проверку, цель которой – выяснить, действительно ли НКО прекратила действовать как иностранный агент. В результате организация может быть исключена из реестра, но никаких гарантий не существует. НКО будет исключена из реестра (точнее, она останется в реестре, но появится пометка о прекращении исполнения функций иностранного агента) в том случае, если она не получала иностранное финансирование и/или не осуществляла «политическую деятельность» в течение года до того, как было подано заявление в Министерство юстиции.

«Политическая деятельность» как юридический термин – это ещеодин камень преткновения и повод для дебатов вокруг «закона об иностранных агентах». С одной стороны, закон дает более или менее ясное определение того, какие виды активности следует относить к политическим. С другой стороны, большинство организаций, прошедших проверки и получивших предписание войти в реестр иностранных агентов, не были вовлечены в политическую деятельность.

Среди наиболее курьезных примеров «политической деятельности» – петиция о сокращении рыболовного сезона, презентация книги, круглые столы, конференции и т.п. Один из наиболее вопиющих случаев – Муравьевский парк устойчивого природопользования (Амурская область), который был включен в реестр иностранных агентов из-за петиции о закрытии весеннего охотничьего сезона, адресованной губернатору Амурской области и размещенной на официальном сайте организации.

Многие НКО опротестовывали действия прокуроров во время проверок весной 2013 г. Кроме того, в Конституционный суд Российской Федерации поступил запрос о проверке конституционности «закона об иностранных агентах», инициированный Костромским центром поддержки общественных инициатив. Запрос был рассмотрен на заседании 8 апреля 2014 г. Решение по этому делу показывает, что Конституционный суд отказался признать закон неконституционным. В то же время суд ограничил понимание термина «политическая деятельность»: в случаях, когда устав или другие организационные документы не содержат никаких целей, связанных с политикой, организация не может быть названа политической, даже если своими действиями она выражает критическую позицию в отношении органов государственной власти и формирует соответствующее общественное мнение. Суд также уточнил, что для признания организации иностранным агентом необходимо, чтобы политические цели декларировали не только члены НКО в индивидуальном и частном порядке, но вся организация в целом (6).

Среди первых организаций, которые были включены в реестр иностранных агентов:

• «Голос», движение в защиту прав избирателей. В апреле 2013 г. суд оштрафовал «Голос» на 300 тыс. рублей, а также назначил штраф исполнительному директору «Голоса» Лилии Шибановой в размере 100 тыс. рублей за невхождение в реестр. Осенью 2013 г. лидеры организации попытались начать процесс трансформации организации в другую юридическую форму – общественное движение, – но не имели в этом успеха. Решение суда было отменено, но статус иностранного агента остался в силе: «Голос» по-прежнему находится в реестре иностранных агентов, а региональные отделения организации

 («Голос-Урал» и «Голос-Поволжье») были внесены в реестр в феврале и июле 2015 г.

• Костромской центр поддержки общественных инициатив стал второй организацией, включенной в реестр, после «Голоса». Суд оштрафовал Костромской центр на 300 тыс. рублей и его исполнительного директора Александра Замарянова еще на 100 тыс. рублей за нарушение федерального закона. Прокуроры усмотрели политическую деятельность в организации круглого стола «Перезагрузка перезагрузки: куда движутся российско-американские отношения?» с участием представителей российских и американских властей, включая Говарда Соломона, заместителя министра-советника по политическим вопросам посольства США в России (28 февраля 2013 г.). В июне 2014 г. организация была внесена в реестр. В июне 2015 г. Центр был исключен из реестра с формулировкой «организация прекратила выполнение функций иностранного агента».

• Автономная некоммерческая организация «Центр социальной политики и гендерных исследований» (Саратов) была включена в реестр 5 июня 2014 г. по решению Кировского районного суда города Саратова. В качестве политической деятельности прокуроры признали исследовательский проект «Пересмотр социальной политики на постсоветском пространстве: идеологии, акторы и культуры» и публикацию книги «Критический анализ социальной политики на постсоветском пространстве» в апреле 2013 г. Процесс внесения организации в реестр сопровождался одной из самых грязных пиар-кампаний в истории «закона об иностранных агентах»: Павел Романов, известный российский социолог и один из основателей Центра, скончался после продолжительной болезни. Российские медиа не гнушались использовать заголовки вроде «Российский ученый умер после попадания в список “иностранных агентов”» и спекулировать на его

смерти дя того, чтобы создать шокирующий и скандальный материал (7). Центр был исключен из реестра в мае 2015 г. по причине прекращения деятельности и последующей ликвидации.     Продолжительная история применения «закона об иностранных агентах» позволяет обобщить опыт НКО, внесенных в реестр или готовящихся к попаданию в него, и сформулировать некоторые тезисы о том, каково быть иностранным агентом в России.

2. Быть иностранным агентом

 Все стратегии «выживания» под давлением «закона об иностранных агентах» могут быть разделены на две группы: первая – стратегии до попадания в реестр; вторые – стратегии внутри реестра организаций, выполняющих функции иностранного агента.

А. Стратегии организаций до попадания в реестр иностранных агентов

A1. Подать заявление в Министерство юстиции Российской Федерации в качестве агента ина добровольной основе

В случае, если руководство организации принимало решение зарегистрироваться в качестве иностранного агента, НКО могла избежать прокурорского «расследования» и сократить финансовые издержки, которые неотвратимо наступали для тех организаций, которые, по мнению правоприменителей, нарушали федеральный закон, «уклоняясь» от вхождения в реестр. Среди негативных последствий такого решения – «пятно» на репутации и утрата солидарности, возникшей внутри третьего сектора в связи с принятием «закона об иностранных агентах» и выражающейся в единодушном сопротивлении ему. Кроме того, ярлык «иностранный агент» в некоторых случаях может препятствовать продолжению профессиональной активности (особенно если речь идет о работе с муниципальными, городскими и государственными учреждениями). Такие организации,  как уже было упомянуто выше, имеют более сложную отчетность и могут быть проверены прокуратурой по жалобе любого гражданина.

Среди организаций, вошедших в реестр добровольно, – Союз молодых политологов (Карачаево-Черкесия, 15 декабря 2014 г.), Новосибирский областной общественный фонд «Фонд защиты прав потребителей» (Новосибирск, 17 апреля 2015 г.), Ефремовский районный союз промышленников и предпринимателей (Тула, 28 мая 2015 г.) и другие.

A2.Продолжать работу в обычном режиме

Любая организация после вступления в силу «закона об иностранных агентах» могла продолжать свою работу в штатном режиме. Это означает, что руководство НКО не принимало решения о создании другого юридического лица, не отказывалось от получения иностранных грантов или не меняло повестку дня организации, но и не планировало подавать заявление о регистрации в качестве иностранного агента. Многие из организаций, которые избрали такую стратегию, пребывают в состоянии тотальной неопределенности, поскольку могут быть в любой момент проверены прокуратурой, внесены в реестр Министерством юстиции или оштрафованы районным судом. Никто из них не уверен, как еще может измениться «закон об иностранных агентах», поправки к которому принимались несколько раз со времени его подписания три года назад.

Среди организаций, долгое время продолжавших работу в штатном режиме, – Центр независимых социологических исследований (Санкт-Петербург), внесенный в реестр 22 июня 2015 г. и оштрафованный в общей сумме на 325 тыс. рублей.

A3. Прекратить любые финансовые контакты с иностранными фондами и донорами

В случаях, когда для НКО важно сохранить репутацию и не «испортить поле», если она сфокусирована на работе в России (особенно с местной властью, профсоюзами и т.п.), организация может выбрать стратегию прекращения финансовых контактов с иностранными фондами и грантодателями. Часто это ставит под угрозу само существование НКО, поскольку найти спонсоров в России по-прежнему достаточно сложно.Так, в интервью «Интерфаксу» известная правозащитница Людмила Алексеева сказала, что Московская Хельсинкская группа отказывается от иностранного финансирования с момента принятия «закона об иностранных агентах (8).

B. Стратегии «внутри» реестра

Любая организация, однажды нашедшая себя в реестре иностранных агентов, вынуждена ответить на три следующих вопроса:

• Собираемся ли мы продолжать свою работу?

• Готовы ли мы прервать финансовые (и даже профессиональные) контакты с иностранными фондами и партнерами и начать поиск других возможностей в России (в форме участия в состязаниях за муниципальные, региональные или государственные гранты или организуя поиск поддержки среди российских бизнесменов)?

• Будем ли мы изменять существующие профессиональные цели и повестку дня?

В зависимости от ответов на эти вопросы организации могут реализовывать один из следующих сценариев.

B1. Отказаться иностранных денег и предпринять попытку выйти из реестра организаций, выполняющих функции иностранного агента

Когда процедура выхода из реестра иностранных агентов была прописана в законе, некоторые НКО попытались осуществить ее и были успешны. В то же время не все организации, отказавшиеся от иностранных денег для выхода из реестра, смогли найти замещающее финансирование в России, что поставило под угрозу и благополучие сотрудников таких НКО, и работу над текущими проектами.

Среди успешных примеров организаций, избравших подобную стратегию, – центр «ГРАНИ» (Пермь), основанный в 2007 г. Центр был внесен в реестр в феврале 2015 г., но смог доказать в суде, что закон не был нарушен. В итоге «ГРАНИ» не были оштрафованы и покинули реестр в июне 2015 г. Уже упоминавшийся Костромской центр поддержки общественных инициатив покинул реестр в июне 2015 г.,но штрафы для организации (300 тыс. рублей) и ее руководства (100 тыс. рублей) не были отменены. «Солдатские матери» (правозащитная организация, основанная в 1991 г.) была внесена в реестр в августе 2014 г. В то время данная НКО уже не получала деньги из иностранных источников. На этом основании «Солдатские матери» покинули реестр в октябре 2015 г.

B2. Создать нову «чистую» организацию или реорганизоваться в другую юридическую форму

В случаях, когда для организации важно «остаться чистой», ее руководство может принять решение о создании нового юридического лица. Однако местные власти относятся к таким организациям с осторожностью. Есть гипотеза, что со временем иностранные агенты будут законодательно исключены из всех существующих государственных программ поддержки НКО (в том числе из президентских и государственных дотационных программ). Если новая организация носит то же имя, что и старая, регистрируется по тому же юридическому адресу и в составе управляющего органа имеет те же лица, что и прежняя, высока вероятность, что и она попадет в реестр. Это касается в первую очередь тех организаций, которые решили перерегистрироваться в формы, попадающие под действие закона о некоммерческих организациях (АНО, РОО и другие). В случаях, когда НКО перерегистрируется в коммерческую структуру, у нее могут возникнуть сложности с получением денежных средств, поскольку не все российские и иностранные фонды имеют право жертвовать коммерческим организациям.

Например, региональная организация «Нуори Карьяла» («Молодая Карелия», Петрозаводск), созданная в 1994 г. и работающая в сфере сохранения культуры и коренных языков карелов, вепсов и финнов, получила статус иностранного агента в июне 2015 г. после внеплановой проверки управления Министерства юстиции. В августе 2015 г. «Нуори Карьяла» приняла решение о прекращении деятельности. Команда ликвидированной организации почти в полном составе вошла в состав сотрудников нового юридического лица (зарегистрировано в январе 2016 г.) – Карельской республиканской общественной организации «Центр поддержки коренных народов и общественной дипломатии “Молодая Карелия”».

Некоторые юридические формы позволяют организациям не попадать под действие «закона об иностранных агентах». В этом смысле закон не работает для общественных движений, однако процесс реорганизации в таком случае достаточно сложен. Создание сети из различных организаций отчасти решает проблему с финансовыми потоками и законодательным преследованием, в то же время такие НКО сложны в управлении. Организация может столкнуться с проблемой, когда несколько административных производств и судебных

процессов ведутся одновременно в отношении разных департаментов и/или юридических лиц, что требует значительных человеческих и финансовых ресурсов.

«Российская ЛГБТ-сеть», прошедшая прокурорскую проверку в марте 2013 г., не была внесена в реестр иностранных агентов или оштрафована, поскольку является общественным движением, а «закон об иностранных агентах» не распространяется на такой тип юридических лиц.

B3. Закрыть организацию и / или прекратить работу

Многие организации оценивают внесение в реестр как присвоение позорного ярлыка. Они выражают свое нежелание продолжать работу в сложившихся в России условиях и начинают процесс ликвидации организаций. Иногда он осложняется текущими судебными процессами и наложенными штрафами. К сожалению, такая стратегия – одна из наиболее популярных. Часто организации не подают документы в соответствующие органы и просто прекращают работу.

Наиболее яркий пример подобного сценария – «Династия», фонд Дмитрия Зимина, который был признан иностранным агентом в мае 2015 г. В июне того же года суд оштрафовал организацию на 300 тыс. рублей (за отказ от регистрации в качестве иностранного агента). В июле руководство фонда заявило о прекращении всех проектов и ликвидации организации. Полностью «Династия» прекратила свою работу в октябре 2015 г. Та же судьба постигла «Фонд “Среда”», основанный сыном Дмитрия Зимина Борисом. В июле 2015 г. эта НКО также была признана иностранным агентом. «Среда» занималась в основном поддержкой независимых СМИ, организацией публичных лекций и проектов, способствующих популяризации науки.

B4. Создать НКО за рубежом

В случаях, когда НКО создает «дублера» или партнерский центр за пределами Российской Федерации, существует надежда, что работа в России может быть продолжена в штатном режиме и российская НКО избежит правового преследования и ограничений в профессиональной деятельности. В то же время поправки к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» требуют, чтобы любые финансовые вливания в НКО, превышающие 200 тыс. рублей, были дополнительно проверены органами исполнительной власти независимо от происхождения денежных средств. Это означает, что и профессиональные, и финансовые контакты с зарубежными партнерами также оказываются под угрозой.

B5. Продолжить работу в статусе иностранного агента

Многие организации продолжают работу со статусом иностранного агента и не предпринимают попыток реорганизоваться или выйти из реестра. Они не создают дополнительных юридических лиц, поскольку в условиях неопределенности не могут выбрать ни одну из рассмотренных стратегий или изобрести другую. Многие из них ограничены в ресурсах: каждый из сценариев, даже ликвидация организации, требует привлечения значительного числа финансовых средств,

а также людей, которые будут заниматься развитием, реорганизацией НКО или отстаиванием ее интересов в суде. Единственный путь для них – продолжать работать и надеяться, что ситуация изменится. Кроме того, им приходится выбирать, будут ли они оспаривать решение Министерства юстиции и назначенные судами штрафы или нет. Обращение в суд требует значительных финансовых и временных инвестиций и не гарантирует, что дело увенчается успехом (например, будут отменены решения судов по поводу назначения штрафов за отказ от регистрации в качестве иностранного агента). Другой путь – оплатить назначенные штрафы (и, к сожалению, ожидать новых).

«Гражданский контроль», петербургская правозащитная организация, была внесена в реестр в декабре 2014 г. Она основана в 1993 г. группой правозащитников, журналистов и адвокатов. Целью организации было (и остается) создание гражданского контроля над активностью правоприменителей для предотвращения нарушения прав людей. «Гражданский контроль» обратился в суд (в настоящее время дело находится на рассмотрении в Верховном суде Российской Федерации), но в то же время получил штраф от пожарного надзора.

Как недавно написала Елена Шахова, директор организации, на своей странице в социальной сети «Фейсбук», преследования продолжаются, и сотрудники Федеральной службы безопасности приглашают Елену «на разговор».

Центр независимых социологических исследований (Санкт-Петербург) обжаловал решение мирового судьи О.Н. Камальдинова, принятое в июне 2015 г., сначала в Куйбышевском районном суде, а потом – в Санкт-Петербургском городском суде. Наконец, в апреле 2016 г. Верховный суд Российской Федерации отменил решение о назначении штрафа в 300 тыс. рублей и прекратил производство по делу.

B6. Ликвидация НКО в судебном порядке

В феврале 2016 г. суд произвел новый сценарий, который может возникнуть для организации – иностранного агента. К сожалению, это нельзя назвать стратегией руководства организации, поскольку в таком случае НКО практически полностью лишается субъектности, однако подобный вариант развития событий не может не быть упомянут. Верховный суд Республики Татарстан ликвидировал правозащитную ассоциацию «АГОРА» 10 февраля 2016 г. «АГОРА» была внесена в реестр в июле 2014 г. До и после попадания в реестр сотрудники «АГОРЫ» помогали организациям, столкнувшимся с неправовым осуществлением прокурорских проверок весной 2013 г., а также обжаловали предписания прокуратуры и Министерства юстиции в судах всех уровней. Эта помощь (фактически – профессиональная деятельность сотрудников «АГОРЫ») была рассмотрена как противо действие прокуратуре и политическая деятельность. Сотрудники организации продолжают работать, однако юридического лица «Межрегиональная Ассоциация правозащитных общественных объединений “АГОРА”» больше не существует.

3. Последствия

 Помимо того что иностранные агенты облагаются более значительным «отчетным бременем», чем все другие типы некоммерческих организаций – и это можно называть дискриминацией в легальном поле, – они находятся под действием других последствий, вызванных принятием этого закона. Общественное мнение и символический смысл ярлыка «иностранный агент». К сожалению, у меня не было возможности протестировать гипотезу о том, как российские граждане относятся к иностранным агентам, но я приведу данные опроса, проведенного «Левада-центром» в октябре 2012 г. Сотрудники «Левада-центра» опросили 1600 граждан, и основной вопрос, который они задавали, – «Что, по-вашему, значит сочетание “иностранный агент”?»

Ответы россиян демонстрируют негативную оценку формулы «иностранный агент»: 62% опрошенных ответили, что иностранный агент – это «шпион, представитель иностранных спецслужб, агент, работающий под прикрытием», или «скрытый внутренний враг, действующий в России в интересах других стран, пятая колонна» (9).

«Юристы за гражданское общество» описывают множество случаев, когда Министерство юстиции получает жалобы от граждан, заявляющих, что такие организации, как «Голос» или уже упомянутый «Левада-центр», работают как иностранные агенты и должны быть включены в соответствующий реестр, поскольку получают иностранное финансирование и вовлечены в политическую деятельность.

Термин «иностранный агент» стал частью словаря ненависти наряду с «пятой колонной», «врагом народа», «шпионом» и «нацпредателем». Негативные коннотации активно продвигаются в медиа. Новая волна обсуждения иностранных агентов возникла после принятия «закона о нежелательных организациях» (10). Одной из самых значительных фигур на ниве государственной пропаганды остается Дмитрий Киселев и его ТВ-шоу, «обнажающее» весь вред, который эти организации (российские иностранные агенты, а также институты и фонды, вошедшие в реестр нежелательных организаций) причиняют стране и гражданам.

Финансовые издержки и затраты времени

Наконец, наряду с символическими эффектами ношения ярлыка «иностранный агент» существует ряд специфических последствий, связанных с затратами времени, денег и бессмысленного использования человеческих ресурсов. Написание дополнительных отчетов для Министерства юстиции, бесконечное копирование первичной бухгалтерской документации, участие сотрудников во внеплановых проверках НКО, судебные процессы (иногда несколько параллельных процессов против организации в целом и против ее официального руководства в судах разных уровней, географически удаленных друг от друга) требуют от организации привлекать дополнительные ресурсы и нести определенные издержки. Средняя рыночная стоимость аудита, который стал обязательным для иностранных агентов, варьируется от 30 до 520 тыс. рублей (в зависимости от региона и характеристик организации). Иностранные агенты оплачивают аудит из собственного бюджета. Размеры штрафов, назначенных судами разных уровней для НКО, которые отказались добровольно регистрироваться в реестре иностранных агентов, варьируются от 200 до 900 тыс. рублей. Если все организации, которые были оштрафованы, выплатят эти суммы, бюджет пополнится на 31 млн рублей.

Осторожность и самоцензура

Угнетающая атмосфера и необходимость быть осторожными возникла в третьем секторе с момента вступления «закона об иностранных агентах» в силу. Организации для обеспечения собственной безопасности должны были отказаться от «неудобных» и «сензитивных» тем, частично сократить или полностью прекратить работу в некоторых направлениях. Самоцензура (и в каком-то смысле паранойя) производится внутри самих НКО и после вступления в силу закона о «нежелательных организациях»: теперь любое упоминание фондов, чья работа запрещена на территории России, может привести к непредсказуемым (но всегда негативным) последствиям. Публикация информации о текущем положении дел (например, о судебном оспаривании решений Министерства юстиции) может не столько помочь, сколько навредить НКО. Каждый сотрудник организации – иностранного агента – вынужден быть осторожным в публичных высказываниях, поскольку его персональная позиция может быть расценена как позиция организации в целом. Попытки создать свод правил внутренней коммуникации и некоторый «кодекс» общения с внешними структурами породили практику отключения телефонов на важных встречах, контроля содержания рабочей и личной электронной почты и т.п. Некоторые организации взяли на вооружение автоматические подписи к электронным сообщениям следующего содержания:

«[Организация] уведомляет, что вся переписка, направленная с корпоративной электронной почты, принадлежащей отправителю, в том числе данное электронное письмо, является конфиденциальным (на основании статей 6, 9, 16, 17 ФЗ от 27.07.2006 № 149 “Об информации, информационных технологиях и защите информации” и статей 7, 24 ФЗ от 27.07.2006 № 152 “О персональных данных”) и содержит информацию ограниченного доступа, на которую распространяется в соответствии состатьями 4, 6.1, 10, 14 ФЗ от 29.07.2004 № 98 “О коммерческой тайне” режим коммерческой тайны, не подлежащую разглашению. Если Вы не являетесь надлежащим адресатом, то настоящим Вы уведомлены, что любое раскрытие, копирование, распространение или использование содержания этого сообщения строго запрещено. Если Вы получили это сообщение по ошибке, пожалуйста, поставьте нас в известность об этом немедленно, ответив на это письмо, и затем удалите его из своей системы. Спасибо!»

Неопределенность

С 2012 г. «закон об иностранных агентах» был несколько раз изменен. После того как Министерство юстиции получило право вносить организации в реестр без решения суда и после того как была описана процедура выхода из реестра, мы продолжаем ждать новых поправок к закону. Последние поправки о (пере)определении политической деятельности были приняты в апреле 2016 г.11 Теперь официально любое публичное обнародование результатов социологических опросов и исследований является политической деятельностью.

Неопределенность – это то, что заставляет организации, попавшие в реестр, страдать наиболее серьезно: руководство НКО не способно планировать долгосрочную стратегию развития организации и даже принимать тактические решения, поскольку не существует понимания об их последствиях. Контекст меняется слишком стремительно и непредсказуемо, чтобы организации – иностранные агенты – могли оставаться уверенными в будущем.

Кооперация и партнеры

В условиях нарастающей неопределенности в правовом поле, а также недружелюбия (и даже враждебности) в отношении иностранных агентов растет риск разрушения профессиональных контактов и партнерских связей. Никто не хочет быть вовлеченным в «дело об иностранных агентах», поскольку всегда существует риск, что  «репутационное пятно» организации из реестра затронет и ее партнеров. Информанты отказываются участвовать в исследованиях и давать интервью, партнеры хотят закончить текущие проекты и не планируют организовывать новые. Стратегия дистанцирования от иностранных агентов связана не столько с порицанием или подозрительностью, сколько с тем, что такие организации могут перестать выглядеть как надежные партнеры: поскольку они всегда находятся в опасности быть оштрафованными или (после прецедента в Татарстане)

ликвидированными по суду, есть вероятность, что совместные проекты не будут завершены в силу внешних причин. Немногие организации готовы принимать этот риск. Те из них, кто готов продолжать сотрудничество (особенно иностранные фонды), ввели практику подписания специальных гарантийных писем.

4. Некоторые выводы и перспективы

 В своем эссе я планировала описать контекст и правила, в которых иностранные агенты находятся, осуществляя свою рутинную работу. На сегодняшний день в реестре организаций, выполняющих функции иностранного агента, насчитывается 147 организаций, но эта цифра может стремительно меняться, поскольку Министерство юстиции и прокуратура продолжают активно работать в сфере при-

менения «закона об иностранных агентах»12. Число организаций в реестре – один из аргументов сторонников закона. В России зарегистрировано около 225 тыс. некоммерческих организаций, и только 147 из них находятся в реестре. По мнению сторонников закона, это малое, но необходимое зло, которое должно быть под пристальным вниманием органов исполнительной власти. Логика, подразумевающая, что «агенты» играют по правилам их иностранных «хозяев», вызывает во мне стойкое отвращение. Я верю, что организации, внесенные в реестр, представляют собой наиболее активную и развитую часть российского третьего сектора и провели значительную работу для формирования гражданского общества в России. В своем эссе я пыталась показать это.

«Закон об иностранных агентах» имеет трехлетнюю историю. Организации, попавшие под его действие, изобрели различные стратегии выживания, но не всегда были успешны: многие из них прекратили свою работу, были признаны банкротами или ликвидированы, другие вынуждены большую часть времени и ресурсов тратить на отстаивание своей позиции в российских судах. В добавление к административным штрафам, которые могут быть наложены как на организацию, так и на ее руководящих лиц, мы имеем новую поправку в законе, предполагающую уголовную ответственность за «злостное нарушение закона» (непредоставление или ненадлежащее предоставление отчетной документации и др.) – тюремное заключение до двух лет (ст. 330.1 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Я использую слово «выживание» сознательно, чтобы подчеркнуть те трудности, которые производит «закон об иностранных агентах» для осуществления профессиональной активности организаций, попавших под его действие. Говоря о перспективах (и закона, и стратегий выживания), я могу добавить следующее. Применение закона постоянно расширяется: в феврале 2016 г. Министерство юстиции внесло в реестр центр «Сибальт». Последние 20 лет эта НКО работала как социально ориентированная организация, реализующая программы и проекты, направленные на профилактику ВИЧ-инфекции и информирование населения о СПИДе. Формальными причинами внесения в реестр были публикация и распространение ЛГБТ-брошюры «Права человека в России». Вопрос состоит только в том, кто следующий войдет в реестр и что еще может быть рассмотрено как «политическая деятельность».

После принятия Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении поправок к «закону об иностранных агентах» понятие «политическая деятельность» официально пополнилось формулировкой:

«5) осуществление деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований» (п. 6 ст. 2. ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Очевидно, что такая формулировка закона «загоняет» социологов и других исследователей в рамки государственных институтов. Принимая во внимание практику применения «закона об иностранных агентах», нельзя сказать, что социальные исследователи, работающие в некоммерческих организациях, имеют стабильное будущее в России.

Несмотря на явно дискриминационную природу закона, он принес в третий сектор солидарность и рефлексию. Сегодня «быть иностранным агентов» означает, что вы действительно имеете определенные достижения и распознаетесь как профессионал в своей сфере и опасный оппонент, который должен быть обезврежен. Можно сказать, что наряду с очерняющими названиями иностранны агентов – вроде «пятой колонны», «нацпредателя», «шпиона», «грантососа» и даже «врага народа» – этот ярлык стал своего рода знаком качества и маркером принадлежности к сплоченному, профессиональному и борющемуся сообществу.

Источники

 1. Аналитическая записка № 101 от 02.11.2012 «Результаты исследования “Левада-центра” восприятия слов “иностранный агент” и “политическая деятельность” применительно к деятельности российских НКО». URL: http://www.memo.ru/uploads/files/994.pdf .

2. Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-83568/ .

3. Законопроект № 1000884-6 «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона “О некоммерческих организациях”».

4. Постановление Конституционного суда РФ от 08.04.2014 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”, части 6 статьи 29 Федерального закона “Об общественных объединениях” и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда “Костромской центр поддержки общественных инициатив”, граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева».

5. Сайт Министерства юстиции РФ, раздел «Реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента». URL: unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx .

6. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 02.06.2016, с изм. от 03.07.2016) «О некоммерческих организациях».

7. Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».

8. Федеральный закон от 04.06.2014 № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”».

9. Федеральный закон от 23.05.2015 № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

(1) Скибо Дарья (skibo.daria@gmail.com ) – научный сотрудник Центра независимых социологических исследований (Санкт-Петербург) и Института гуманитарных наук (Вена, Австрия). Первое место в 17-м конкурсе научных работ студентов и молодых ученых памяти Г.В. Старовойтовой «Галатея» (2016).

(2) Центр независимых социологических исследований (Санкт-Петербург) обжаловал решение мирового судьи О.Н. Камальдинова, принятое в июне 2015 г., сначала в Куйбышевском районном суде, а затем в Санкт-Петербургском городском суде. Наконец, в апреле 2016 г. Верховный суд Российской Федерации отменил решение о назначении штрафа в 300 тыс.рублей и прекратил производство по делу. Более детальная информация на сайте организации (http://cisr.ru ).

(3) Полное название «закона об иностранных агентах» – Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Принят Государственной Думой 13 июля 2012 г., одобрен Советом Федерации 18 июля 2012 г.

(4) Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-83568/ .

(5) Федеральный закон от 04.06.2014 № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”». Принят Государственной Думой 23 мая 2014 г., одобрен Советом Федерации 28 мая 2014 г.

(6) Постановление Конституционного суда РФ от 08.04.2014 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”, части шестой статьи 29 Федерального закона “Об общественных объединениях” и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда “Костромской центр поддержки общественных инициатив”, граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева». Полный текст решения: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/536432/ .

(7) В качестве примера: http://www.article20.org/ru/news/rossiiskii-uchenyi-umer-poslepopadaniya-v-spisok-inostranny#.Vxz3WzCLTIU   или  http://politsovet.ru/45383-rossiyskiyuchenyy-umer-posle-popadaniya-v-spisok-inostrannyh-agentov.html   .

(8) Больше информации: http://www.interfax.ru/russia/255499 .

(9) К сожалению, данные были удалены с официального сайта «Левада-центра», но по-прежнему доступны в аналитической записке № 101 от 2 ноября 2012 г.: http://www.memo.ru/uploads/fi les/994.pdf .

(10) Федеральный закон от 23.05.2015 № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

(11) 20 апреля 2016 г. законопроект № 1000884-6 «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона “О некоммерческих организациях” в части уточнения понятия политической деятельности» был принят Государственной Думой в первом чтении. Его дальнейшая судьба решается.

(12) По данным сайта Министерства юстиции, раздел – «Реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента»: unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx (дата обращения: 09.08.2016).