Последние несколько лет в исследовательской литературе можно наблюдать новый виток дискуссии о роли институтов гражданского общества в политическом процессе. Причиной повышения интереса к этой тематике послужило изменение политики властей в отношении гражданской активности и форм общественного участия. В начале 2000-х власти стали поощрять возникновение проправительственных молодежных движений, в 2006 году были внесены изменения в законодательство, касающееся регистрации и отчетности общественных объединений, а также стали возникать специальные площадки для взаимодействия с органами власти (Гражданские форумы и Общественные Палаты на федеральном и региональном уровне). Все эти институциональные изменения приводят к трансформации сложившейся системы взаимодействия органов власти с представителями некоммерческого сектора, как на федеральном, так и на региональном уровне.

В данной статье рассматриваются общероссийские тенденции развития консультативных органов на примере трех эмпирических случаев: Мурманской области (Мурманское областное общественное собрание) и Новгородской областей (областная Общественная палата при Новгородской областной Думе и Администрации области), а также Республики Карелия (Совет неправительственных организаций при Председателе Законодательного Собрания РК). Несмотря на различие в институциональном положении, все совещательные органы созданы при активном содействии региональных властей, наделены особыми полномочиями для участия в процессе принятия решений и выработки рекомендаций для органов власти. Согласно нормативным документам, эти структуры призваны обеспечить взаимодействие органов власти с представителями гражданского общества. Анализ сфокусирован на политических условиях развития, определяющих институциональные особенности совещательных органов и влияющих на ту роль, которую они играют в политической системе региона.

Консультативные органы как механизм общественно-политической мобилизации: Пример Новгородской области

Становление политической системы России и изменение региональных политических режимов в 90-х годах стали важнейшими факторами, которые определяли социально-экономические процессы в регионах. Основная задача региональной элиты состояла в достижении и удержании власти, чем и были мотивированы многие политические действия. Причиной конфликта между различными политическими силами стала распространенная в то время ситуация, при которой назначенному Президентом РФ губернатору приходилось налаживать взаимоотношения с парламентом, избранным населением. Очевидно, что глава региона, в руках которого была сконцентрирована реальная политическая власть, серьезно проигрывал по степени легитимности легислатуре, которая зачастую не играла серьезной политической роли [1]. Особенно остро политические противоречия проявлялись в тех случаях, где главы регионов и законодательные органы принадлежали к различным политическим силам (коммунистической и демократической направленности). В сложившейся ситуации губернаторы вынуждены были искать дополнительные каналы мобилизации общественной поддержки. Одним из них способов объединения сторонников стало создание консультативных органов в ряде регионов.

Одним из примеров деятельности подобного совещательного органа на Северо-Западе России является областная Общественная палата при Новгородской областной Думе и Администрации области, созданная в 1994 году [2]. Отличительной чертой процесса рекрутирования членов совещательных органов этого времени является отсутствие серьезных нормативных ограничений для участия. Как отмечает Н. Петров, в состав впервые созданных общественных палат «вошли многие демократические депутаты из распущенных Советов» [3]. Таким образом, во многих регионах губернаторы стремились создать широкую общественно-политическую коалицию.

Пример Новгородской области демонстрирует успешную реализацию этой стратегии. Согласно Положению об Общественной палате, принятому Думой Новгородской области 28 августа 1994 года, основная задача Общественной палаты Новгородской области состояла в том, чтобы обеспечить «консолидацию всех сил общества» [4]. Обеспечить широкое представительство интересов позволила возможность для любой официально зарегистрированной политической или общественной организации войти в состав консультативного органа. Так, подавляющее большинство членов Общественной палаты – это политические и общественные объединения (региональные отделения политических партий, правозащитные организации и НКО) [5].

Об эффективности роли совещательного органа в качестве канала мобилизации поддержки свидетельствуют результаты губернаторских выборов, которые состоялись 17 декабря 1995 года: Михаил Прусак набрал 56,17%, а его ближайший соперник А.Кузнецов получил только 8,94% голосов. Учитывая неустойчивое политическое положение, в котором находился глава администрации после своего назначения, результаты выборов свидетельствуют об укреплении его позиций в регионе.
Еще одной немаловажной задачей, с которой необходимо было справиться руководству российских регионов – это решение нарастающих социальных проблем. В условиях перехода России к рыночной экономике, региональные власти не обладали достаточными ресурсами для проведения политического курса в жизнь. Необходимость решать социальные проблемы в условиях бюджетного дефицита стимулировала обращение к некоммерческим организациям, которые готовы были за небольшие деньги реализовывать государственные программы. Такой сценарий был широко распространен в середине 90-х годов в российских регионах. Общественные организации получали необходимые средства к существованию, а органы власти решали самые острые социальные проблемы [6].

Если обратиться к анализу результатов деятельности областной Общественной палаты, то можно отметить, что со временем, члены консультативного органа стали более активно вовлекаться в процесс принятия решений. Так, начиная с 1997 года, Общественная палата ежегодно обсуждает и вносит поправки в концепции социально-экономического развития области. Вместе с тем, деятельность этого органа отличается высокой степенью бюрократизации, так как «большинство рассмотренных вопросов представляли собой информационные сообщения и доклады по различным проблемам».
Подводя небольшой итог этому этапу развития регионов России, можно отметить, что важным фактором создания консультативных органов стала заинтересованность губернаторов в мобилизации общественно-политической поддержки для обеспечения победы на выборах. По сути, общественные палаты использовались в качестве механизма снижения протестного потенциала общественно-политических лидеров. Кроме того, консультативные органы, включающие активные НКО, способствовали решению самых острых социальных проблем. В конце 90-х – начале 2000-х годов консультативные органы получили широкое распространение. Изменились ли при этом причины их создания и занимаемое место в политической системе региона?

Консультативные органы: участие или инкорпорирование? Карелия и Мурманская область

Следующая волна создания консультативных органов относится к началу 2000-х годов. Для того чтобы выделить причины нового обращения к совещательным структурам, необходимо обратиться к особенностям развития некоммерческого сектора в России.
Важным фактором развития организаций третьего сектора стало распространение практики зарубежного финансирования в некоторых российских регионах. Многие организации получали гранты от иностранных фондов, которые стали постепенно замещать государственное финансирование. Причем важно отметить неравномерность распространения этой практики: в тех регионах (в основном, это Северо-Запад и регионы Центральной части России), где отмечалось значительное присутствие средств иностранных фондов, некоммерческие организации осуществляли свою деятельность относительно самостоятельно. Получая необходимые средства для осуществления своей деятельности, НКО лишались стимулов к сотрудничеству с органами власти. Этим во многом объясняется слабый интерес НКО к региональному законодательству, регламентирующему деятельность организаций третьего сектора. В этом случае складывалось «раздельное» сосуществование государственного и некоммерческого секторов. В тех регионах, где некоммерческие организации были в меньшей степени вовлечены в проекты иностранных фондов, возникала объективная необходимость налаживать связи с органами власти, так как некоммерческие организации не имели других источников финансирования.

Предшествующий этап создания совещательных органов свидетельствует о том, что региональные власти рассматривали НКО в качестве мобилизационного ресурса, способного реализовывать социальные проекты за небольшие деньги. В 2001 году в риторике властей появилась идея о важности общественного участия, которое является залогом эффективного управления. Транслируя интерес к НКО в качестве экспертов в сфере своей деятельности, федеральная власть организовала Гражданский Форум. Одним из эффектов этой кампании за общественное участие стало проведение собственных гражданских форумов и создание консультативных органов на региональном уровне. В Северо-Западном федеральном округе можно назвать два региона, которые демонстрируют эту тенденцию: Мурманская область и Республика Карелия.

В случае Республики Карелия можно обнаружить некоторые ограничения для участия в деятельности консультативного органа: членами Совета НПО могут стать только представители неправительственных организаций и депутаты Законодательного собрания: таким образом, политические партии и движения, не входящие в состав регионального парламента, лишены возможности участвовать [7]. На сегодняшний день в  Совете НПО большинство составляют представители некоммерческих организаций (51,2%), в то время как представителей госучреждений в Совете - 16,3% от общего количества участников.

Мурманское областное собрание было создано в 1995 году, когда широкое общественное представительство было востребовано. Несмотря на то, что в 2003 году было принято новое Положение, регламентирующее деятельность областного собрания, инертность институтов оказалась довольно сильной, и правила формирования консультативного органа сохранились прежними. Поэтому, вплоть до 2008 года (когда был принят закон «Об Общественной палате Мурманской области») в составе областного собрания присутствовали представители политических партий (6,6%), правозащитные организации и профсоюзы (10%), а также некоммерческие организации (83,3%).
Таким образом, Гражданский Форум не стал эффективным механизмом структурирования процесса взаимодействия с третьим сектором и больше не проводился. В результате первые попытки федерального центра упорядочить взаимодействие с некоммерческим сектором не имели каких-либо серьезных последствий. В некоторых регионах это, правда, привело к усилению гражданской активности. Вместе с тем, промежуточный этап стал для многих экспертов первым признаком коренного изменения политики государства в отношении некоммерческого сектора [8].

Экспансия общественных палат в регионах России

Следующий этап можно обозначить как более агрессивный процесс вмешательства и выстраивания механизмов контроля федеральных и региональных властей над деятельностью организаций третьего сектора. В числе мер, ярко характеризующих начало новой политики, можно назвать создание Общественной палаты РФ, внесение существенных поправок в федеральный закон «О некоммерческих организациях», что повлекло за собой ужесточение процесса перерегистрации НКО. Эти изменения определенным образом структурируют третий сектор и оставляют большие возможности для манипуляций в отношении неугодных общественных объединений.
Большое опасение экспертов вызывает появление огромного количества Общественных палат в регионах. Так, за последние два года были созданы идентичные совещательные структуры в Республике Татарстан, Республика Коми, Кемеровской области, Липецкой области, Мурманской области и других регионах. Есть примеры конфликтов, когда региональные власти стремятся вытеснить уже существующие консультативные органы и насадить новую структуру со своими правилами. Например, в Вологодской области долгое время существовала ассоциация некоммерческих организаций под названием «Общественная палата». Но с момента создания консультативного органа, региональные власти стали оказывать давлении на общественников, с тем, чтобы создать новый орган при администрации области.

Эти факты свидетельствуют о новой тенденции выстраивания своеобразной вертикали в сфере взаимодействия власти и общества. Об этом, прежде всего, свидетельствует копирование региональными элитами федерального закона «Об Общественной палате РФ» вместе со специфическим способом формирования совещательного органа и основными функциями. Кроме этого, выборы нового состава Общественной палаты показывают, что происходит своеобразное рекрутирование членов из действующих региональных палат. Эта тенденция свидетельствует о наличии подчиненного положения региональных совещательных органов по отношению к федеральной палате. Конечно, такая иерархия противоречит логике создания консультативного органа, призванного отстаивать интересы граждан на местах. Вместо этого, происходит переориентация региональных палат на вышестоящий орган.

Также важно отметить, что значительное вмешательство государства в процесс создания совещательных органов приводит к институционализации раскола между так называемыми «лояльными» и «нелояльными» НКО. Этот процесс наблюдается как на федеральном, так и на региональном уровне. Очевидно, что органы власти не заинтересованы в предоставлении дополнительного канала давления для тех некоммерческих организаций, которые осуществляют правозащитную деятельность и наиболее активно критикуют политику государства. Члены консультативного органа - это, прежде всего, «лидеры мнения, чей престиж позволяет иметь определенный кредит доверия» [9].

Пример Мурманской области подтверждает тезис о том, что происходит постепенное сокращение представительства групп интересов. В июле 2008 года был принят закон «Об Общественной палате Мурманской области», который во многом копирует федеральный закон «Об Общественной палате РФ» [10]. В действующем составе совещательного органа теперь нет места для политических партий, которые повышали статус этой структуры в регионе и способствовали созданию широкого консенсуса.
Механизм назначения региональных лидеров лишил их возможности посредством выборов легитимировать проводимый политический курс. В результате, губернаторам приходится заботиться о дополнительных, непрямых каналах легитимации своей власти. Совещательные органы вполне могут справляться с такой задачей, так как входящие в их состав многочисленные социально-ориентированные НКО могут воспроизводить такого рода поддержку.

Подводя итоги, можно сказать, что на протяжении всех этапов развития консультативных органов в России в качестве основной причины их создания были политические мотивы: необходимость мобилизации общественной поддержки на первых губернаторских выборах в середине 90-х годов и федеральных выборов в начале 2000-х. Эта необходимость стимулировала привлечение широкого круга представительства интересов. Но, на последнем этапе наблюдается ограничение доступа к участию для оппозиционных объединений и политических партий, что свидетельствует о желании властей создать монополию на представительство общественных интересов, ограничив её социально-ориентированными НКО, которые зависят от финансовой поддержки государства.

Литература

[1]    Россия (2000). Россия регионов: трансформация политических режимов. Общая редакция: Гельман В., Рыженков. С., Бри. М.: Весь Мир. С. 77
[2]    Положение об областной Общественной палате при Новгородской областной Думе и Администрации области, электронный ресурс: http://region.adm.nov.ru/web.nsf/2b3412634474270ec32571760020f617/4f9fdfab215ec74ec325717600229de9!OpenDocument
[3]    Петров Н. (2009). Общественная палата: для власти или для общества? Pro et Contra № 1. С 42
[4]    Якурин А. Новгородская область в августе 1994 года. Политический мониторинг. Электронный ресурс: http://igpi.ru/monitoring/1047645476/1994/0894/53.html
[5]    Владимиров М., Григорьева Н., Язепова О. (2003). Управленческое консультирование № 1, электронный ресурс: http://dialogvn.ru/uk/2003/n01/s03-1-08.htm
[6]    Белокурова Е. (1999). «Третий сектор» и региональные власти, в: Г.В. Голосов и Е.Ю. Мелешкина (ред.). Политическая социология и современная российская политика. М.: Открытое общество. С. 283
[7]    Положение и состав Совета НПО доступны на сайте консультативного органа: http://www.karelia-zs.ru/society/1184832787.html
[8]    Nikitin A., Buchanan J. (2002). Kremlin’s Civic Forum: Cooperation or Co-optation for Civil Society in Russia? Demokratizatsiya (The Journal of Post-Soviet Democratization) № 2
[9]    Evans Alfred B. (2006). The Public Chamber in Action: Representation or Coordination? Paper presented at the American Association for the Advancement of Civic Studies, Washington, D.C., November 16 – 19, 2006.
[10]    Закон «Об Общественной палате Мурманской области» доступен на сайте консультативного органа: http://www.gov-murman.ru/society/public_assembly/