Если внимательно прислушаться к риторике региональных властей, рассуждающих об общественных палатах, то можно заметить, что официальные лица приравнивают их деятельность к общественному участию граждан в процессе принятия решений и даже к гражданскому контролю. Вместе с тем, анализ состава общественных палат, созданных в регионах Северо-запада, свидетельствует о том, что во многих случаях общественные организации ограничены в представительстве по сравнению с другими социальными группами. Кроме того, некоторые общественные объединения в силу специфики своей деятельности не претендуют на активное участие в процессе принятия решений. Такое положение дел может объясняться, с одной стороны, особенностями процесса формирования консультативных органов, а с другой стороны – региональной спецификой системы взаимоотношений между органами власти и группами интересов. Все это вынуждает сомневаться в продуктивности общественных палат в качестве канала гражданского участия и общественного представительства.

Формирование общественных палат: ограничения «на входе»

Еще в середине 90-х годов была заложена традиция формирования общественных палат, в создании которых региональные власти играли ведущую роль. Так, нормативные документы, определяющие процедуру создания и правила функционирования совещательного органа определяются Постановлением Правительства или региональным законом. С изменением мотивов создания совещательных структур (**см. статью: ССЫЛКА**), можно наблюдать тенденцию к усилению контроля органов власти над представительством интересов. Немногие регионы сохранили возможность открытого доступа для участия НКО в деятельности общественной палаты, что было широко распространено в 90-х годах. На Северо-западе России можно назвать только Новгородскую область, где до последнего времени не было ограничений по количеству участников в общественной палате, так как любая организация, предоставившая документы о государственной регистрации и заявление об участии, могла быть включена в состав Общественной палаты.

Еще одним наглядным примером добровольного участия некоммерческих организаций в деятельности совещательного органа являлось до недавнего времени Мурманское областное собрание. Его состав формировался из общественных организаций и объединений, зарегистрированных в соответствии с действующим законодательством РФ [1]. С момента создания Общественной палаты Мурманской области в 2008 году, эта практика была замещена распространенной процедурой назначения членов совещательного органа региональными властями.

Такой принцип, конечно, способствует увеличению численности совещательного органа. Так, Новгородская Общественная палата насчитывает порядка 80 членов, а в Мурманском Областном собрании по состоянию на 1 марта 2007 года зарегистрировано 90 представителей от различных организаций. Конечно, массовость в таких случаях поощряет фрирайдерство. Так, многие некоммерческие объединения практически не участвовали в деятельности совещательного органа, в то время как основную работу по анализу конкретных проблем и подготовке необходимых решений брали на себя несколько наиболее активных НКО. Именно с этой проблемой и пришлось бороться руководству Общественной палаты Новгородской области. Так, состав одного из самых старейших совещательных органов в России будет пересмотрен и, по словам секретаря Общественной палаты Артура Смоляра, сокращен примерно на треть [2].

Как я уже отмечала, свободный доступ к участию в настоящее время скорее является исключением, чем правилом. Следование федеральным тенденциям в регионах способствует тому, что даже существующие довольно долгое время консультативные органы, характеризующиеся открытым доступом к участию (вплоть до привлечения политических партий и объединений) замещаются общественными палатами, сформированными по принципу федерального консультативного органа. Копирование законодательства об Общественной палате РФ способствует тому, что большинство их членов просто назначаются региональными властями.

Так, наиболее распространенный принцип формирования региональных общественных палат состоит в том, что 1/3 часть назначается губернатором, 1/3 – парламентом и оставшаяся часть избирается назначенными двумя третями из числа НКО, подавших заявку на участие. Такая процедура действует в Ленинградской области, Вологодской области, Псковской области. В Республике Карелия членами Совета некоммерческих организаций являются общественные объединения, рекомендованные руководящим органом Совета, который состоит из депутатов Законодательного Собрания и региональных чиновников.

Из рассмотренных примеров ясно, что приоритетное право определять состав общественного органа во многих случаях принадлежит региональным властям. Как показывает опыт функционирования подобных совещательных площадок в различных странах, власти стремятся привлечь такие организации, с которыми уже наработан опыт сотрудничества, так как включение протестных объединений не способствует решению задачи властей – привлечь общественную поддержку проводимой политики. И, тем более, не позволяет радикальным организациям удовлетворить их требования [3]. По причине этих формальных и неформальных ограничений, в состав совещательных органов попадают такие объединения, которые не выдвигают радикальных требований, часто имеют наработанные связи с профильными правительственными министерствами и парламентскими комиссиями. И действительно, рассматриваемые примеры показывают, что представленные в совещательных органах НКО – это социально-ориентированные организации, отстаивающие интересы инвалидов, ветеранов и других незащищенных групп населения. В качестве примера можно привести следующую статистику:

Общественная палата Мурманской области (2008 год)

Численность: 45 членов

 Вторая по численности группа - профсоюзные объединения составляет 20%.

Совет неправительственных организаций при Председателе Законодательного Собрания Республики Карелия (2008 год)

Численность: 43 представителя

Представленность государственных служащих составляет 16,3%.

Общественная палата Псковской области (2009 год)

Численность: 30 человек

Самая многочисленная группа – это представители научных, образовательных и культурных учреждений, которая составляет 46,6% от всего состава Общественной палаты.

Общественная палата Вологодской области (2009 год)

Численность: 45 человек

Вторая группа, сопоставимая по численности с представительством НКО – представители бизнеса: 24,4%.

Общественная палата Ленинградской области (2009 год)

Численность: 20 членов (анализ 2/3 состава ОП)

В этом составе Общественной палаты Ленинградской области, некоммерческие организации составляют 25% от общей численности совещательного органа. Поскольку, состав Ленинградской Общественной палаты не сформирован до конца, то, возможно, что численность некоммерческих объединений увеличится. Но, вместе с тем, этот пример позволяет понять, c какими группами интересов региональные власти предпочитают сотрудничать, прежде всего.

Как видно из статистических данных, некоммерческие организации не всегда обладают преимуществом среди других групп, представленных в консультативном органе. Что касается характеристики самих организаций, то подавляющее большинство - это ветеранские и другие социально-ориентированные НКО. Правозащитные объединения, которые могли бы стать серьезной силой, отстаивающей интересы граждан перед лицом государства, практически не представлены в консультативных органах (из всех рассмотренных примеров, только одна правозащитная организация находится в составе Общественной палате Мурманской области). Таким образом, полученные данные подтверждают тезис о том, что при высоком контроле над представительством в консультативном органе, региональные власти выбирают организации с низким протестным потенциалом. Кроме того, на состав участников совещательного органа оказывает влияние региональная специфика.

Интересно, что 20% состава Мурманского областного собрания представляют собой профессиональные объединения и профсоюзы. Очевидно, это связано с региональными особенностями структуры некоммерческого сектора. Промышленная ориентация региона стимулировала необходимость развития организаций, защищающих права работающего населения. В результате чего возникло довольно большое число профсоюзных объединений. В качестве значимых участников процесса взаимодействия с региональными властями, они заняли существенное положение в составе Общественной палаты.

Особенность состава консультативного органа Карелии состоит в том, что из всех групп, наиболее представлены государственные служащие и чиновники: 16,3%. На втором месте находятся разнообразные фонды – 13,9%, которые по большей части представляют собой GONGO (governmental organized nongovernmental organizations), так как организованы бывшими чиновниками или политическими деятелями. Таким образом, примерно 30% всего состава имеют прямое или косвенное отношение к региональной политической элите. Такое большое количество представителей власти в общественном органе можно объяснить особенностями формирования третьего сектора в Карелии. Так, многие НКО получали иностранные гранты и, обеспечивая тем самым свою деятельность, не имели стимулов к взаимодействию с региональными властями. В то же время, на формирование значительного количества GONGO странным образом оказала влияние программа ТАСИС по обучению региональных чиновников, имеющая своей целью повышение эффективности их работы [4]. Для участия в этих программах необходимо было проявлять открытость и взаимодействие с общественными объединениями, с которыми по описанным причинам не было выстроено систематического сотрудничества. В результате чего, многие чиновники создавали собственные НКО, чтобы заручиться общественной поддержкой и получить необходимые проекты. В результате чего, в республике сформировалась система взаимодействия между чиновниками и GONGO, которая нашла свое отражение в представительстве различных социальных групп в рамках консультативного органа.

Состав Общественной палаты Псковской области отличается тем, что половина членов совещательного органа это представители научных, образовательных и культурных учреждений (46,6% от общего состава). В то время как некоммерческие объединения занимают лишь четвертую часть от общего числа участников. Возможно, это связано с отсутствием налаженной системы взаимодействия между органами власти и некоммерческим сектором, о чем свидетельствуют результаты исследований [5].

Пример Вологодской области демонстрирует совершенно иное понимание региональных властей о том, что должна представлять собой Общественная палата. Так, представители бизнеса, наравне с некоммерческими организациями, составляют 24,4% всего состава. Возможно, этот феномен можно объяснить тем, что в Вологодской области произошел конфликт между региональными властями и некоммерческим сектором. На волне создания общественных палат, региональные власти столкнулись с сопротивлением общественников, которые отстаивали право на существование независимой общественной палаты (общественное объединение), которая существует с 2004 года. В результате чего, многие общественные объединения просто отказались подавать заявку на участие в деятельности консультативного органа, инициированного властями. Этот пример показывает важность выбора НКО, которые также ориентируются на возможные выгоды и издержки участия в деятельности консультативного органа. Как показывает пример Псковской области, от этого решения также может зависеть состав региональной общественной палаты.

Совещательные органы отличаются двойственным положением в системе взаимодействия между некоммерческим сектором и органами власти. С одной стороны, консультативные органы включены в формальную систему регулярного взаимодействия органов власти с представителями некоммерческого сектора. При определенных условиях (прежде всего, открытость политической системы) такой механизм упрощает доступ к процессу принятия решений и способствует лоббированию интересов общественных организаций. Такого рода тесное сотрудничество с органами власти позволяет привлекать НКО в качестве экспертов уже на стадии разработки решений, что может способствовать повышению их качества. С другой стороны, нельзя не учитывать значительное влияние государства на создание и поддержание деятельности подобных структур. Стремление органов власти проводить политику без вмешательства общественности может привести к ограничению роли некоммерческих организаций. Так, их функции могут ограничиться легитимацией принимаемых решений и реализацией государственных программ. Такие перспективы заставляют некоммерческие объединения тщательно взвешивать издержки и выгоды участия в совещательном органе.

Конечно, такие некоммерческие объединения, которые не имеют других источников финансирования кроме государственных программ и социальных заказов, скорее будут заинтересованы в том, чтобы попасть в состав общественной палаты. Вместе с тем, организации, деятельность которых направлена, в том числе, на отстаивание прав граждан перед лицом государства будут бояться потерять свою автономию и поэтому, скорее откажутся от участия, о чем и свидетельствуют результаты проведенного анализа: среди членов общественных палат практически нет правозащитных организаций. Кроме того, возможности общественной палаты по защите прав чрезвычайно ограничены, так как решения имеют лишь консультативный статус и могут быть просто проигнорированы органами власти.

Подводя итоги, можно сказать, что в силу институциональных ограничений, которые накладывают процедуры формирования совещательных органов, а также по причине влияния региональных особенностей сложившейся системы взаимоотношений между некоммерческим сектором и органами власти, представительство некоммерческих организаций в общественных палатах серьезно ограничено. Зачастую НКО не занимают лидирующих позиций в составе консультативных органов, так как их представительство ограничено исключительно социально-ориентированными объединениями. Кроме того, в составе консультативных органов присутствуют более сильные (в ресурсном плане) представители коммерческого сектора, государственной службы и системы образования. На основании проведенного анализа, можно сделать вывод о том, что общественные палаты в северо-западных регионах России не отличаются полнотой представительства интересов некоммерческого сектора, а значит, не могут в полной мере выполнять основную задачу – служить площадкой для обсуждения между органами власти и гражданами.

[1] Положение о Мурманском областном общественном Собрании

[2] Общественная палата Новгородской области может быть сокращена на треть

[3] Munro-Clark M. (1992). Citizen Participation in Government. Hale and Iremonger, University of Sydney, 207 p.

[4] Яргомская Н., Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д. (2004). Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-Запада, в сб.: Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе.

[5] Яргомская Н., Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д. (2004). Указ. соч.