Дача на шести сотках в садоводстве привычно ассоциируется с огородом, картошкой и тяжелым героическим трудом. В последнее десятилетие эти ассоциации стали бледнеть и на первый план выступают другие: проблемы с собственностью на землю, неопределенность юридических вопросов. Между тем, садоводческое некоммерческое товарищество – это не просто тип дачного поселка. Это добровольная некоммерческая организация, т.е. один из видов самоорганизации граждан.

Садоводческое товарищество - лаборатория становления гражданского общества?

В соответствии с федеральным законом № 66 1998 года «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», садоводство или садоводческое некоммерческое товарищество (СНТ) представляет собой добровольное объединение граждан, созданное для реализации ими своих прав на владение, пользование и распоряжение своими земельными участками и удовлетворения связанных с этим потребностей. Выражаясь менее юридическим языком, владельцы садовых участков, расположенных по соседству, объединены в СНТ для того, чтобы вместе благоустраивать и содержать общие земли, инфраструктуру, поддерживать порядок внутри сообщества.

СНТ похоже на государство внутри государства: оно обладает своей территорией, гражданами и системой управления, состоящей из общего собрания садоводов, правления  и ревизионной комиссии. Общее собрание избирает из своего состава правление во главе с председателем. Ревизионная комиссия контролирует деятельность правления, она тоже избирается членами садоводства из их же числа. Закон № 66 предусматривает создание общественной комиссии для контроля соблюдения законодательства и нормативных требований в различных сферах, таких как природопользование, пожарная безопасность и т.д. Эта комиссия также избирается садоводами из самих же садоводов, отчеты о выявленных нарушениях подает правлению, которое само решает, передавать их в соответствующие государственные органы или решать проблемы самостоятельно. Бюджет садоводства формируется из членских и целевых взносов его членов, оно может нанимать работников, заключать договоры об оказании услуг.

Таким образом, СНТ в своей деятельности почти не зависит от органов местного самоуправления (муниципалитетов) и администраций районов, в чьи земли входит его территория. Это значит, что члены садоводства обладают весьма широкими и при том совершенно легальными возможностями для различных инициатив по обустройству своего существования. Теоретически, такое немногочисленное сообщество домохозяев (в СНТ состоит от 20 до 500 человек) способно осуществлять прямую демократию на общем собрании, которое решает наиболее важные вопросы, и избирать в правление тех своих представителей, которым действительно доверяет. Все идет к выводу о том, что садоводческое товарищество обладает всеми возможностями для осуществления эффективного самоуправления и предоставляет идеальные условия для развития гражданской инициативы. Что же происходит на практике?   

Территории СНТ – темные пятна на карте страны

Садоводства – это сезонные поселения, управляемые некоммерческой организацией СНТ и практически независимые от административных субъектов, на чьей территории они расположены. Это настоящие темные пятна на картах российских пригородов: в их границах не властен никто, кроме самих садоводов и избираемых ими органов управления. У такого положения есть свои плюсы и минусы. О главном плюсе уже шла речь выше - члены СНТ на его территории могут делать все, что им заблагорассудится (в рамках законодательства РФ), благоустраивать свое поселение на свои средства без посредников. Тем не менее, на практике случаи, когда садоводства пользуются своей свободой для осуществления эффективного самоуправления, крайне редки. К причинам неудач садоводческой демократии мы вернемся ниже, а сейчас обратимся к минусам описанного положения садоводств.

Маленькие люди и большая инфраструктура

От большинства других некоммерческих организаций СНТ отличает то, что оно фактически управляет поселением людей (и в этом СНТ близки к ТСЖ). Как и всякое поселение, садоводство нуждается в налаженной инфраструктуре, действующих системах пожарной безопасности, охраны порядка и здравоохранения. Товарищество садоводов и его управляющие органы предназначены именно для того, чтобы создавать и поддерживать все это в рабочем состоянии. В советское время обязанности обеспечивать инфраструктуру лежали на предприятиях, учреждениях и организациях, при которых создавалось садоводство. Где-то лучше, где-то хуже, эти обязанности выполнялись.

После 1991 года садоводства оказались предоставлены сами себе. Там, где инфраструктуру наладить не успели, садоводы так и остались без хороших дорог и электричества, не говоря уже о таком редком благе, как водопровод. Но и те садоводства, которым повезло больше, довольно скоро столкнулись с проблемами. Дороги необходимо регулярно ремонтировать, электрические провода, трансформаторные подстанции, водонапорные башни и насосы тоже нуждаются в сложном и дорогостоящем ремонте и профилактике. В обычных поселениях эти обязанности возложены на специализированные организации (ныне реорганизующиеся ЖЭКи). В садоводствах это должны делать сами садоводы на свои средства, и довольно часто можно видеть, что инфраструктура не развивается, а существующие объекты находятся в бедственном положении или близком к нему. Старые трансформаторные подстанции часто выходят из строя, провода провисают, подвергая опасности жизни людей. От местной садоводческой ТП к домам садоводов тянутся километры проводов, за состоянием которых десятилетиями никто не следит, ведь они формально находятся в собственности самих СНТ [1]. Из-за различных неисправностей электричество здесь может уходить в никуда, в воздух (или по вполне конкретному назначению – через несанкционированные подключения отдельных народных умельцев). Такие потери составляют довольно приличные суммы, которые садоводствам приходится платить сверх тех денег, что они собирают со своих членов за электричество в соответствии с показаниями их счетчиков. Электросети можно было бы передать на баланс поставщику электроэнергии (например, на правах аренды), который кровно заинтересован в том, чтобы его товар доходил до потребителя без потерь, и некоторые садоводства так и поступают, но таких единицы. Более обычна ситуация, когда даже документы на электрооборудование товарищества давно утрачены.

В соответствии с правилами, в каждом садоводстве должны быть минимальные средства противопожарной защиты – помпа в рабочем состоянии, пожарные водоемы с расчищенными подъездами к ним. На практике это большая редкость. К счастью, садоводства имеют право обращаться за помощью в пожарную службу ближайшего населенного пункта, оттуда же можно вызвать неотложку и милицию. Однако деревянные дома горят быстро, и когда приезжают пожарные, они обычно застают догорающие обломки и могут только зафиксировать случай пожара.

Вопрос охраны порядка в садоводствах традиционно считается актуальным только в зимнее время, когда большинство дачников уезжают в город. На этот период обычно за небольшие деньги нанимают сторожей из числа самих садоводов. Такие сторожа не имеют права носить оружие и сами подвергаются недюжинной опасности, оказавшись один на один с преступником. Милиция далеко, и разъяренные воровством, которое в садоводствах не редкость, люди горазды учинить самосуд над попавшимся воришкой (см. о таких случаях в Свердловской области в 2004 году [2] и в Нижегородской области в 2009 [3]).

Что до иных признаков цивилизации, газифицированные садоводства практически не встречаются (в 2007 году В.И. Захарьящев, начальник Управления по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга, сообщал в своем интервью, что в Ленинградской области газифицированы 2 садоводства из имеющихся 3 тысяч [4]). Газ садоводы, как и жители соседних деревень и поселков, покупают в баллонах или обходятся электроплитками. Существенным препятствием газификации является слабая развитость газовых сетей в Ленинградской области (см. об этом – по предыдущей ссылке). Если рядом есть населенные пункты с уже подведенным газом, СНТ может, собрав средства на необходимые материалы, подсоединиться к существующей сети. Газовые сети специально для садоводств строить никто не будет, и причина именно в том, с чего начинался этот разговор: у СНТ нет статуса населенного пункта. Ни органы местного самоуправления, ни районные администрации фактически не имеют перед садоводами никаких обязательств. По этой же причине садоводства не получают от власти никаких регулярных дотаций.

Земельный вопрос

Многие садоводства сейчас представляют собой темные пятна не только в административном, но и в юридическом смысле: отдельных садовых участков и домов на них юридически как бы не существует, пока им не присвоены кадастровые номера и не выданы надлежащие документы БТИ (Бюро технической инвентаризации). Ведь эти земли изначально являлись государственной собственностью и давались предприятиям для их сотрудников лишь во временное пользование. После принятия закона о приватизации садоводы получили право приватизировать участки, которые они разрабатывают, однако для этого участки и строения на них должны иметь перечисленные выше документы. В советское время земельное право было другим, и таких процедур с отдельными участками в садоводствах не проводилось. Сейчас садоводы часто не осознают проблемы собственности на участок, пока не сталкиваются с необходимостью продать или завещать его. В процессе оформления документов собственности, естественно, должен быть четко определен её размер и состав, т.е. установлены границы участка, инвентаризованы строения и посадки. Границы участка должны быть согласованы с соседями, и тут-то и начинаются проблемы, ведь пограничные споры в садоводствах давно уже стали притчей во языцех.

Ситуация осложняется тем, что люди часто не понимают смысла навязываемых им процедур и документов, которые им нужно получить. Этим пользуются некоторые землеустроительные организации, берущиеся помочь владельцам участков с кадастровой съемкой и оформлением документов. В результате возникают ситуации, когда в качестве документа о согласовании границ соседям предлагается подписать пустой лист бумаги, куда «потом» будет нанесен план участка. Удивительно, что некоторые соглашаются и подписывают. После этого стоит ли удивляться, что и среди самих садоводов находятся те, кто не выдерживает и пользуется невежеством товарищей по СНТ для получения личных выгод. Такие случаи лишь подкрепляют репутацию садоводств как территории беспредела.

Заботясь о нуждах садоводов, правительство приняло так называемый «закон о дачной амнистии», который позволяет им оформлять документы собственности в упрощенном порядке. В соответствии с ним, люди могут сами померить свои участки, согласовать и нанести на генеральный план садоводства их границы. Такой план затем утверждается в районном центре, и владелец каждого участка, уплатив небольшую пошлину, получает документы собственности на землю. Но во многих садоводствах это невозможно. Дело даже не в том, что отнюдь не в каждом СНТ сохранился генеральный план садоводства, который делался ещё при его образовании. Дело в неспособности или нежелании людей кооперировать усилия, мирным путем разрешать разногласия. Большинству садоводств, особенно крупных, необходимы посредники. А значит, им приходится собирать деньги и нанимать специальные организации и подвергаться риску быть обманутыми.

Не готовы к ответственности?

Мы вплотную подошли к причинам неэффективности садоводческого самоуправления. Сами садоводы среди таких причин обычно называют привычное – недостаток финансовых средств. Развитие и поддержка инфраструктуры стоят дорого, а садоводства сверх того должны платить довольно большие налоги, при том что единственный источник дохода у СНТ – взносы их членов. Однако в соответствии с законом о некоммерческих организациях, СНТ имеют право заниматься предпринимательской деятельностью, если доход от неё пойдет на нужды товарищества. Кроме того, в 2002 году Правительство Санкт-Петербурга приняло программу развития садоводств, которая предусматривает выделение денег СНТ Петербурга и Ленинградской области для развития инфраструктуры. В том, чтобы воспользоваться этой программой, есть свои сложности, но, тем не менее, известны примеры СНТ, которым это удается. Таким образом, садоводства имеют возможности получить средства на свои нужды, но по какой-то причине редко ими пользуются.

Другая и, возможно, главная причина - это человеческий фактор. Люди приезжают на свои садовые участки, чтобы расслабиться в выходные, отдохнуть от городской суеты и от своей основной работы. Браться за тяжелую и ответственную работу по управлению садоводством они не хотят, а многие и не могут. Ведь организация ремонтных или профилактических работ, связанных с электросетями или водопроводом, требует не только капиталовложений, но и определенных административных и технических знаний и умений. Кроме того, это большая ответственность, которая ложится целиком на плечи председателя правления. Не случайно фигуры редких смельчаков, которые вступают в правление СНТ, либо окружены ореолом героизма, либо, чаще, овеяны темной славой воров и интриганов (к такому выводу приводит предположение, что никто не станет заниматься таким неблагодарным делом, да ещё и практически бесплатно).

Добавляет сложностей то обстоятельство, что рядовому садоводу нелегко осознать, что он сам отвечает за состояние поселения, в котором живет. Ведь в городе он привык к тому, что большую часть работ делают или должны делать за него. В садоводствах действительно нередко можно увидеть случаи успешной спонтанной инициативы снизу, подобно тому, как жильцы городского дома могут по очереди убирать лестничную площадку или сообща благоустроить свой двор. Здесь соседи точно также договариваются между собой и вместе чистят канавы или, собрав средства, заказывают щебень, чтобы засыпать выбоины на своей улице. Это оказывается проще и эффективнее, чем принять и выполнить решение о ремонте дорог или благоустройстве земель общего пользования на общем собрании садоводов. Впрочем, надо заметить, что и это скорее отдельные исключения, чем общее правило, работающее повсюду.

Многие садоводы говорят о том, что предпочли бы передать власть в садоводствах местным муниципальным образованиям. По крайней мере, в этом случае им было бы, к кому предъявлять претензии, ведь садоводческие органы управления в этом смысле совершенно неуловимы. Председатель правления избирается на 2 года, но на практике может быть смещен недовольными в любой момент. В некоторых садоводствах сменяется по несколько председателей в год. По этой причине каким-либо внешним организациям очень не удобно иметь дело с садоводствами, да и сами садоводы то и дело остаются у разбитого корыта. Ведь все, что они могут в случае каких-либо неудач, это подать в суд на очередного не справившегося с управлением этим неповоротливым судном председателя, а что возьмешь с отдельного человека? Дороги все равно останутся непочиненными, потери электричества – огромными, а земли – неприватизированными. Ясно, что при таком положении вещей СНТ жизненно необходима поддержка государства, как финансовая, так и административная. Неужели единственное возможное будущее для садоводств - сдаться во власть муниципальных властей и районных администраций и навсегда забыть о своем потенциале оплотов прямой демократии и гражданской инициативы?

Теоретически, любое садоводство может, получив необходимые документы, стать полноценным населенным пунктом и тем самым получать те же блага от государственной власти, что и соседние деревни и поселки. В 2008 г. Конституционный суд РФ принял постановление, которое в принципе допускает возможность регистрации проживания в садовом доме [5]. В Ленинградской области уже несколько лет ведутся разговоры о том, чтобы дать СНТ статус поселений. С такой инициативой выступил, например, А. Мелоян, председатель одного из крупных садоводческих массивов области [6]. Вопрос в том, кому будет принадлежать власть в таком поселении – прежним выборным представительным органам или назначенному сверху аппарату чиновников?

К счастью, бывает иначе…

Между тем, есть примеры и более или менее успешно функционирующих СНТ, где поддерживается и развивается инфраструктура, ведется приватизация земель. Те случаи, которые нам известны, объединяет наличие у власти грамотного председателя, обладающего поддержкой правления и пользующегося доверием садоводов. Общее собрание, высший орган власти в СНТ, зачастую оказывается неэффективным, так как даже несколько десятков собравшихся садоводов легко превращают его в шумное и бессмысленное сборище, в точности напоминающее сельские сходы крестьян конца XIX века. К счастью, законодательство позволяет заменять общее собрание собранием уполномоченных, которое не так многочисленно, и хотя бы поэтому в нем проще создать рабочую атмосферу. Важный фактор – умение и готовность представителей власти разговаривать с людьми. В более успешных СНТ председатель и члены правления открыты для общения, готовы отвечать на вопросы, объяснять законы и правила, которые следует соблюдать садоводам. В подобных условиях и мобилизация людей для общественных работ в садоводстве проходит более успешно. Таким СНТ превращение в населенный пункт с переходом власти на уровень выше принесло бы скорее вред, чем пользу.

Многое в садоводствах зависит от сложившихся традиций осуществления власти и отношения к ней, переломить которые бывает очень не просто. Случается, что садовод приватизирует свой участок и выходит из СНТ, чтобы не зависеть от его хаотичной организации, и при этом продолжает пользоваться его инфраструктурой. Это допускается законодательством, но в итоге только ещё больше запутывает ситуацию с юридическим статусом, т.к. такой участок продолжает считаться садовым участком, но СНТ над ним уже не властно. Существует и другой вариант выхода из сложившегося положения, задействующий ту самую инициативу снизу, которая уже показывает себя эффективной в решении хозяйственных вопросов на уровне соседского сообщества. Это организация местного самоуправления на основе добровольно создаваемых объединений садоводов внутри одного или нескольких садоводств. Право граждан на организацию такого самоуправления помимо навязанного сверху СНТ и его органов власти зафиксировано в соответствующем законе РФ (ст. 27 о территориальном общественном самоуправлении) [7]. Официально зарегистрированное местное самоуправление может рассчитывать на вполне определенную поддержку государства, а правовое регулирование местного самоуправления лучше подходит для нужд СНТ, чем законодательство об НКО. Очевидно, таким образом, что при решении вопроса о юридическом статусе СНТ и управления ими каждый случай должен рассматриваться индивидуально.

Не до демократии…

Современное законодательство об СНТ лишь в общих чертах набрасывает картину функционирования механизмов власти в самих садоводствах и их отношений с властями более высоких уровней. Четко прописанных законов, которые давали бы конкретные схемы действия для разных ситуаций, нет. Такое положение вещей действительно может обеспечить идеальные условия для эффективного функционирования прямой демократии, но только при условии, что члены сообщества хотят этого, понимают, как это осуществить, и готовы брать на себя ответственность за свое благосостояние. Выше мы видели, что даже в более или менее процветающих садоводствах все зависит от фигуры лидера – председателя правления. Большинство же садоводов хотят только насладиться отдыхом на своих участках и готовы заплатить своими демократическими правами за такую возможность.

[1] http://www.stroygorhoz.ru/94/10.php

[2] http://uralpress.ru/art61476.htm

[3] http://www.5-tv.ru/news/21503/

[4] http://www.stroygorhoz.ru/94/10.php

[5]http://www.kadis.ru/daily/?id=51842

[6] Мелоян А. А. Практикум по организации и управлению садоводческими объединениями для председателей и членов правлений. СПб, 2005.

[7] http://www.kodeks.ru/noframe/com-pus-FullLegRF?d&nd=901876063&nh=1