Как отмечается в информационном письме о создании информационно-аналитического портала Когита.ру, одной из его основных задач является публикация и обсуждение материалов о развитии гражданского общества. Эта задача, как нам кажется, предполагает также раздел о формах и методах взаимодействия структур гражданского общества с органами и структурами государственной власти.

В работах целого ряда российских и зарубежных исследователей, включая и наши работы, выявлены многочисленные проблемы в развитии такого взаимодействия, равно как и проблемы развития самого гражданского общества.

На наш взгляд, многие проблемы в организации сотрудничества между государственными структурами и структурами гражданского общества являются следствием не столько «злокозненности» государственных служащих и/или непрофессионализма лидеров неправительственных организаций, сколько результатом различий принципов формирования структур государства и гражданского общества – иерархического и сетевого.

Прежде всего, определимся с понятиями. Под государством в данной и последующих работах мы будем понимать, вслед за авторским коллективом под руководством А.Мельвиля [1], совокупность взаимосвязанных между собой учреждений и организаций, управляющих обществом; звено политической системы общества с властными полномочиями.

Под гражданским обществом мы, как и ранее, понимаем совокупность самоуправляющихся людей и их объединений, (и многообразных связей между ними), действующих независимо от властных структур, но уважающих действующие законы (при уважении законами и властями прав человека) [2].

Вводя, таким образом, понятие «гражданское общество», мы тем самым предполагаем существование и «не-гражданского общества», которое может быть дано как «совокупность самоуправляющихся людей и их объединений, (и многообразных связей между ними), действующих независимо от властных структур и не уважающих действующие законы (при уважении законами и властями прав человека)».

Каждой из трех основных составляющих гражданского общества соответствуют определенные компоненты не-гражданского общества:

- политическому сообществу - политическим партиям и движениям – соответствуют подпольные и террористические группы;

- экономическому сообществу - профсоюзам и ассоциациям предпринимателей – криминальные группы, организованная и неорганизованная преступность;

- сообществу некоммерческих (общественных, негосударственных) организаций, организаций III сектора – например, агрессивные секты, типа «Белого братства» [3-5].

Общее, что объединяет структуры гражданского и не-гражданского общества – это независимость от государства и сетевая структура.

Государству же свойственна именно иерархическая структура. Каким же образом можно преодолеть это сущностное различие, усилить связность политической и неполитической составляющих социума, без чего по-видимому, невозможно достижение фазы консолидированной демократии, когда демократические ценности разделяются основными игроками общественно-политической жизни?

Решением проблемы взаимодействия иерархических государственных и сетевых общественных структур могли бы стать структуры-посредники или медиаторы между обществом и властью, например, институт Уполномоченного по правам человека [6,7], которые способны быть своеобразными адапторами иерархической и сетевой структур. Другим примером таких адапторов могут служить Центры публичной политики [8-10], аналитические центры и иные организации, объединяющие в себе гражданский и интеллектуальный потенциал, организации, возникающие в инициативном порядке как структуры гражданского общества. В этом контексте особый интерес вызывают те органы иерархических властных структур, которые уже являются по своей сути «адапторами», посредниками для связи с сетевыми структурами гражданского общества, например, отделы по связям с общественностью в МВД и УВД, а также соответствующие отделы в областных администрациях и республиканских правительствах.. В этой связи логичен вопрос – какие органы иерархий являются естественными «адапторами» для связи с криминальными сетями?

Еще одним примером такого «посредника» могут служить различные консультативные Советы при Президенте и при Губернаторах, а также Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, преобразованный в ноябре 2004 г. из Комиссии по правам человека при Президенте РФ. После 2004 года во многих регионах по подобию Общественной палаты РФ стали создаваться свои, областные или республиканские общественные палаты. Их деятельность также заслуживает отдельного серьезного анализа [11,12].

Именно развитие подобных разнообразных структур – посредников является, на наш взгляд, одним из необходимых условия для становления в России публичной политики. Здесь, по-видимому, стоит остановиться и на самом понятии «публичная политика». Как известно, и сам термин «политика» имеет по крайней мере два смысла. Во-первых, политика (politics) означает действия по завоеванию и удержанию власти и связана с тактикой политических действий, планированием политических кампаний, выборными технологиями и политической борьбой. Во вторых, под политикой (policy) понимают также разработку политической стратегии по отношению ко всему обществу или отдельным отраслям, территориям.

Говоря о государственной политике в терминах политики публичной (public policy), мы изначально делаем акцент на публичных, в том числе и общественных интересах, обществе и его гражданах, как объекте и субъекте политики; то, каким образом они прямо или опосредовано участвуют в формировании политики в той или иной сфере жизни общества. Их волю и интересы должны отражать законодательные и исполнительные органы власти в процессе ее реализации, согласуя и гармонизируя различные позиции социальных слоев и групп. При этом важно, чтобы органы власти были подотчетны гражданам и контролировались общественными организациями.

По видимому, одной из первых российских работ, посвященных осмыслению этого термина, является опубликованная в 2001 статья Н.Шматко, так и озаглавленная - «Феномен публичной политики»: ««Публичная политика» есть симбиоз политического действия, научной рефлексии и акта медийной коммуникации. По большому счету, она осуществляется в порядке интервенции в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, «интеллектуалов», публицистов и журналистов»… Публичная политика существует, во-первых, как совокупность практических акций, превентивных мер (предупреждение преступности, наркомании, девиантного поведения…), контроля, регуляции, публичных обсуждений. Во-вторых, публичная политика — это ансамбль категорий социальной перцепции [восприятия], легитимных номинаций, социальных классификаций и иерархий, определений нормы и девиации, оценочных суждений [13].

Кратко под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей. Более развернутое определение приведено в недавней работе В.А.Михеева: «Публичная политика - это деятельность, характеризующаяся системным взаимодействием государства, частного сектора, институтов гражданского общества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных объединений по поводу реализации личных и общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий» [14]. На наш взгляд, понимаемый так концепт публичной политики позволяет не только описать, но и оценивать степень ее развития, степень вовлеченности в процесс подготовки и принятия решений тех или иных ее акторов. Для российского социума этот подход особенно важен, так как традиционно вся политика (и в смысле politics и в смысле policy) была у нас государственной, а точнее «государевой», а традиционные паттерны имеют тенденцию восстанавливаться, пусть и в новой форме.

Целью серии текстов, первый из которых сейчас находится перед вами, является анализ развития на Северо-западе России трех упомянутых выше типов структур-посредников – института Уполномоченного по правам человека, как государственного института-медиатора; центров публичной политики и иных аналитических структур, возникших изнутри гражданского общества, а также общественных палат и общественных советов различного типа и уровня, как специального института, выполняющего роль посредника между властью и структурами гражданского общества.

Северо-запад России, как региона анализа, избран нами не только потому, что для анализа и инициирования публичных обсуждений именно в этом регионе создан информационно-аналитический портал Когито.ру, и даже не только потому, что автор этого текста и его коллеги и партнеры живет именно здесь. Северо-запад России как регион интересен и как своеобразная модель России в целом. Действительно, здесь есть две национальные республики – Карелия и Коми, есть области и есть город-мегаполис – Санкт-Петербург. Именно здесь находятся две российских города (сегодня – областных центра), которые являются символом возможности развития России по европейскому пути, пути уважения личности и постепенного демократического развития. В другой области Северо-запада – Архангельской, в историческом Поморье, никогда не было крепостного права – тем интереснее анализ развития политической и экономической реформ в этом регионе.

Изучение развития общественных и политических процессов на Северо-западе России интересно и с позиции наличия явной динамики этих изменений на протяжении второй половины 80-х годов ХХ века – начала века ХХI. Так, в период горбачевской перестройки и ельцинской постперестройки (доконституционная Россия) города и области Северо-запада были одни из наиболее реформаторскими по отношению ко всей стране, здесь избирались демократические органы представительной власти, здесь отрабатывались и пионерские модели реформы власти исполнительной. В качестве примера можно отметить, что проводимые 12 июня 1991 года в виде эксперимента прямые выборы глав исполнительной власти – мэров – проходили только в трех российских городах, и два из них были города Северо-запада – Ленинград и Северодвинск.

Далее, по мере реализации радикальной экономической реформы, которая сильно ударила по бюджетникам, и прежде всего по труженикам военно-промышленного сектора, Северо-западный регион постепенно становился более консервативным, передав лидерство регионам Повольжья, где промышленность сочеталась с развитым нефте-газовым сектором экономики. В этой связи сравнение форм взаимодействия власти и гражданских структур в эти два периода кажется нам также очень интересным. Наконец, Северо-запад России и протекающие здесь социально-экономические процессы является объектом многих исследований, что позволяет опираться в нашем анализе и на данные работ этих исследователей.

Литература
1.    Категории политической науки. Учебник. / Рук. авторского коллектива – А.Ю.Мельвиль. – М.: МГИМО, РОССПЭН, 2002, с. 273.
2.    Сунгуров А.Ю. Становление гражданского общества в Санкт-Петербурге и России.// Общественные науки и современность, 1997, N 3, с. 55-64.
3.    Асламбек Аслаханов. О Российской мафии без сенсаций. (размышления генерал-майора милиции) 3-е изд., пераб. и доп. - Спб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2004.
4.    В.В. Волков. Ценности и нормы нелегальных силовых структур.// Журнал социологии и социальной антропологии, 1999, 3, с. 78-86;
5.    Иванова Н.Г. Асоциальные организованные группы как субъект деятельности. // Вестник Московского университета, Серия 18. Социология и политология, 1996, N 2, с. 105-112;.
6.    Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.: Норма, 2005.
7.    Хиль-Роблес, Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). - М.: Ad Marginem, 1997.
8.    "Фабрики мысли" и центры публичной политики: международный и первый российский опыт. Сборник статей.. - СПб.: Норма, 2002.
9.    Крал Д., Шпок Р. и Бартович В. Центры публичной политики в Чешской Республике. // Публичная политика – 2006. Сборник статей. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма, 2006, с. 112-129.
10.    Никитин В.А. Центры публичной политики в Украине. // Публичная политика – 2006. Сборник статей. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма, 2006, с. 130-152.
11.    Астафичев П.А. Общественная палата России в механизме общественно-политического представительства: проблемы правового регулирования. // Государство и право, 2007, 1, 5-10
12.    Брянцев И.И. Общественная палата как центр публичной политики(на примере Саратовской области в период с 1996 по 2005 гг.). Публичная политика в современной России: субъекты и институты. Сб.ст. /отв.ред.-сост. Н.Ю.Беляева. - М.: ТЕИС, 2006, с. 335-351.
13.    Шматко Н.А.. Феномен публичной политики. // Социологические исследования, 2001, № 7, с. 106-112.
14.    В.А. Михеев. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики. // Власть, 2005, Июль.

Александр Сунгуров, политолог, д.п.н., президент СПб гуманитарно-политологического центра "Стратегия", заведующий отделением и кафедрой прикладной политологии СПб филиала ГУ-ВШЭ