См. ранее на Когита ру:

Азбука политической демократии

Серия «Что делать?». Как прийти к демократии? Издано при поддержке Фонда «Либеральная миссия».

<…>

3.         Как подчинить губернатора народу?

– Кто у нас реально организует выборы? Избирательные комиссии?

– Для этого у них нет собственных ресурсов. Провести такое мероприятие, как выборы, сложно и дорого. А самое главное, у членов комиссий нет личной заинтересованности в их результатах. Чтобы имитировать демократию, нужны более сильные игроки. Губернаторы! А Чуров и его компания – это не более чем пиарщики. Их роль – выступать по телевизору. А если вам что-то не нравится в путинских избирательных комиссиях, обращайтесь в его суд. Там вам покажут, насколько такие обращения бессмысленны… Нынешние избирательные технологии не изобретены «Единой Россией».  Их обкатывали годами в Татарстане, Башкортостане, Саратовской области, республиках Северного Кавказа. К 2003–2004 годам губернаторы в совершенстве овладели мастерством собственного переизбрания и формирования полностью подконтрольных законодательных собраний. Когда федеральные власти в 2003–2004 годах решили отказаться от свободных выборов, они знали, на кого положиться. Правда, многие губернаторы перестраховывались и прикармливали сразу несколько партий в обмен на их лояльность.  Когда в 2004 году доля мандатов «Единой России» в законодательных собраниях регионов стала стремительно сокращаться, было решено губернаторов назначать. С того времени они стали прямо отвечать за результаты «Единой России». Если результаты неважные – значит, не справляешься, должен уйти. Хочешь иметь лояльное законодательное собрание – пожалуйста, но только с большинством у «Единой России». От губернаторов не требуют напрямую использовать административный ресурс, от них ждут результатов. А как их обеспечить – дело хозяйское...

Если без восстановления действительной свободы политических объединений говорить о демократии в России бессмысленно, то изменение конструкции региональной власти – второе необходимое условие. Губернаторы должны нести ответственность перед гражданами своих регионов, а не перед авторитарным правителем – президентом.

Объявленное возвращении к прямым выборам губернаторов мало что изменило. Ведь выборы, это когда граждане свободно избирают губернаторов из числа соперников-кандидатов. Если же есть президентский или муниципальный фильтр, то избирает не народ, а президент или «Единая Россия», контролирующая муниципальные собрания.

Впрочем, возвращение к прямым выборам губернаторов – не самое лучшее, даже если они были бы честные и без фильтров. Они порождают в регионах те же проблемы, что и президентская республика на федеральном уровне. В регионах, в отличие от федерального центра, не приходится рассчитывать на бурное партийное строительство. В условиях, когда нет влиятельных партий и независимых СМИ, прямые выборы дадут губернатору огромную власть. Он отстранит партии от принятия ключевых решений, сведет их роль в регионе до нуля, а сам станет несменяемым удельным князем. Если уж для «Единой России» губернатор обеспечивал 60%, то для себя, любимого, или своего ставленника он и 95% сделает.

– Назначать плохо и избирать нельзя. Где же выход? 

– Давайте уточним: зачем нужны выборы губернатора? Чтобы граждане оценили его работу? Переизбрали или выбрали другого? Но это происходит лишь тогда, когда действующему губернатору противостоит заслуживающий доверия альтернативный кандидат и у него есть достаточно организационных, финансовых, медийных средств, чтобы донести свою позицию до избирателей.

В 1990-е годы губернаторы были разной идейной ориентации – демократы, левые, ставленники партийно-хозяйственной номенклатуры, ельцинские назначенцы. Однако практически во всех регионах сформировалась непотопляемая модель регионального авторитаризма, то есть политическая монополия региональных правящих групп, сплоченных вокруг своих лидеров. Установился полный контроль губернаторов над экономической и политической активностью в регионе, законодательные собрания стали ручными.  Дальше последовали контроль за финансовыми потоками, распил региональных бюджетов на потребу «своих». Ничего не напоминает?  Так сегодня устроена вся Россия. Не федеральный центр выстроил монополию бюрократической вертикали, он только подстроился под регионы.  Вместо того чтобы пытаться переделать жизнь в России на европейский лад, президент выписал ярлыки на княжение региональным правящим группам и их лидерам в обмен на лояльность.

Не следует повторять ошибок. Власть портит. Нужен механизм противодействия порче, при котором приличные люди не будут становиться негодяями, даже если соблазн окажется велик. Нужно, чтобы губернатор не мог установить контроль над общественными институтами. Иначе такая порча произойдет автоматически. Партийные организации и законодательные собрания в регионах настолько слабы, что нужны парниковые условия, чтобы они окрепли. При прямых выборах губернаторов такие условия создать нереально.

Я предлагаю в будущей демократической России выборы в законодательные собрания регионов проводить по смешанной системе: 50% по партийным спискам, 50% – одномандатники. А губернаторов избирать уже законодательными собраниями. Тогда и у кандидатов в губернаторы, и у избранных губернаторов появятся стимулы взаимодействовать с партиями.  Губернаторам будет трудно установить в регионах свою политическую монополию. Во главе каждого партийного списка на выборах депутатов законодательного собрания должен стоять кандидат в губернаторы. Ведь партии на выборах всегда предлагают свои решения региональных проблем. А без кандидатуры будущего губернатора обещания решить проблемы – пустая говорильня. Если же во главе партийного списка встанет будущий кандидат в губернаторы, то избирательные кампании переориентируются на местные проблемы. Закончится лохотрон, когда на выборах в законодательные собрания регионов партийные списки возглавляют лидеры федеральных партий.  Лозунг «Жириновского в губернаторы Тамбовщины!» уже не пройдет, слишком очевиден обман.

– Предположим, депутатов законодательных собраний избрали. Какова дальнейшая процедура выборов губернатора?

– Выборы губернатора предлагается проводить в два тура. Кроме лидеров партийных списков, среди кандидатов могут быть и те, кого выдвинули депутаты – одномандатники. Голоса депутатов, избранных по партийным спискам, автоматически засчитываются кандидатам их партий. Одномандатники же могут поддержать любого кандидата. Они несут ответственность, прежде всего, перед населением своих округов, поэтому должны быть свободны в волеизъявлении. Если в первом туре губернатор не избран, то проводится второй тур с участием двух кандидатов, получивших наибольшее количество голосов.

В этом туре необходимы иные правила. Если одномандатники по-прежнему должны быть свободны в выборе, то голоса депутатов от партий надо автоматически засчитывать кандидату, в пользу которого официально высказалось региональное отделение их партии. Тогда кандидатам в губернаторы придется вступать в коалиции, а избранному – выполнять коалиционные обещания. Если он не станет этого делать, может быть запущена процедура отзыва губернатора, вынесения ему вотума недоверия.  Примерно так система выборов губернаторов устроена в большинстве демократических стран. Она и называется парламентской. Такая система – это не только выборы губернатора региональным парламентом, но и постоянный контроль за работой местного правительства, возглавляемого губернатором, и вотум недоверия ему, если не справляется с обязанностями, и формирование нового правительства. Но для этого нужна устойчивая многопартийность. Без нее парламентаризм превращается в бесконечную чехарду кризисов, интриг и новых коалиций.

На формирование устойчивой многопартийной системы в регионах могут уйти годы, поэтому надо ограничить воздействие законодательных собраний на исполнительную власть. Прежде всего, установить, что в течение первого года вотум недоверия губернатору выносить нельзя. Год закончится – пожалуйста, но только квалифицированным большинством в две трети. При этом нужно предусмотреть конструктивный вотум недоверия, когда правительство не просто отправляют в отставку, а одновременно предлагают кандидатуру нового губернатора. Причем партия, от которой избран увольняемый губернатор, сохраняет право предложить другого кандидата.

– А если для квалифицированного вотума недоверия не хватит голосов? 

– Тогда законодательное собрание вправе обратиться к президенту с просьбой уволить губернатора как не справившегося со своими обязанностями.  Если президент не сделает это в течение полугода, депутаты выразят вотум недоверия вновь. И даже если «за» проголосует не квалифицированное, а простое большинство голосов, то президент будет обязан и губернатора уволить, и законодательное собрание распустить. Предстоят новые выборы и депутатов, и губернатора.

Иными словами, я предлагаю дать президенту полномочия верховного арбитра в случае затяжного конфликта в регионе. Ограничение для президента одно: он не вправе снять губернатора в течение первого года, а при повторном голосовании – может, но только одновременно с роспуском законодательного собрания. При таких правилах региональная власть не толь-ко переориентируется на местные проблемы, но и губернаторы окажутся не слишком зависимыми от федерального центра. И не будут отвечать за ре-зультаты федеральных выборов в пользу «Единой России», приписывать ей голоса. Под контролем конкурирующих партий, роль которых в регионах по-высится, выборы станут честнее.

4.         Как выбирать парламент?

– Какая система выборов лучше – мажоритарная, пропорциональная или смешанная?

– Нынешняя российская авторитарная власть вообще могла бы не тратиться на выборы, а просто назначать депутатов. Результат был бы тот же.  Власть сегодня проводит выборы по правилам, которые неискушенным людям кажутся честными. Это немного сложнее, чем игра в наперсток, но как показывает отечественный опыт, вполне достижимо. Пропорциональная система в сочетании с российским законом о политических партиях не просто бессмысленна, она – откровенный обман избирателей.  Мажоритарная система пришла к нам из архаичных демократий XIX века, когда право голоса было лишь у обеспеченных граждан. Философия этой системы в том, что депутаты представляют граждан от территорий. Вроде как избиратели знают соседа – кандидата в депутаты, а он знает существующие проблемы и будет добиваться их решения.

У пропорциональной системы философия иная. Она народ рассматривает в целом. Считается, что наиболее важные предпочтения граждан не связаны прямо с их округами. И каждое предпочтение должно найти отражение в парламенте через соответствующую фракцию. В этом смысл пропорциональной системы.

Но пропорциональная система несовместима с ограничениями на свободу политических объединений. Поэтому переход в 2007 году к выборам в Госдуму только по партийным спискам, вслед за принятием в 2005 году новой репрессивной редакции закона о партиях, полностью исказил философию пропорциональной системы. Если к участию в выборах допускаются лишь несколько партий, одобренных исполнительной властью, то пропорциональная система становится бутафорией. В очках без диоптрий, но с оправой из Парижа лицо выглядит умнее, а смысла нет никакого. Впрочем, один корыстный смысл все же был – избавиться от одномандатников, которые все-таки сильно зависят от избирателей своего округа и могут пойти против «партии власти»...

– Предположим, ограничения на регистрацию политических партий и их блоков будут сняты. От каких еще несуразностей нашей избирательной системы следует отказаться?

– От общенационального – точнее, общероссийского – округа. Такого нет ни в одной федерации в мире. Пропорциональная система применяется в сравнительно небольших округах с малым числом кандидатов в списках. Округа, как правило, соответствуют административному делению страны. В федерациях это обязательно, ведь сама идея федерализма предполагает различие важных территориальных интересов. Впрочем, так устроено пропорциональное представительство и в унитарных странах – например, в странах Скандинавии. В регионах граждане своих политиков знают и голосуют сознательно.

А в едином общероссийском округе? Человек, поставивший галочку за «Единую Россию», думает, что проголосовал за «национального лидера» и его загадочный «план», а в действительности – за список единороссов. Наглый обман избирателей, когда они голосуют за одних, а в Думе оказываются другие. Путина в Думе нет, нет и губернаторов, они от мандатов отказались. Зато по списку заседают никому не известные чиновники и партийные функционеры. Если эта «паровозная технология» не мошенничество, то что?

 – Согласна. Единый общероссийский избирательный округ – долой! А сколько надо округов?

– Крупнейшие американские специалисты по системам выборов Джон Кэри и Саймон Хикс пришли к выводу, что лучшая избирательная система – пропорциональная, при которой в округе избираются по 6–8 депутатов.  Можно нарезать округа, исходя из существующей федеративной структуры.  Тогда в Москве избиралось бы 29 депутатов, в Московской области – 23, в Краснодарском крае – 16, в Петербурге – 15 и т.д. Причем в 12 округах – по одному. Впрочем, последние можно объединить попарно. При такой системе округов партийные списки будут короткими. Избиратели легко определятся, кто есть кто и какие у них планы.

В таких округах можно надежно заблокировать «паровозную технологию», отменив правило, по которому освободившиеся места в Думе и законодательных собраниях регионов заполняются за счет очередников из партийного списка. Если в округе депутат откажется от мандата или умрет, то там должны проводиться новые выборы на его место. Это, кстати, даст возможность избирателям выразить свои предпочтения в период между основными выборами.

Важно также, что будет устранено чрезмерное влияние процента явки в разных регионах. Сегодня, когда в Петербурге явка около 50%, а в Чечне –под 100%, это прямо сказывается на результатах выборов по единому общероссийскому округу. А у граждан должна быть элементарная политическая свобода – отказаться участвовать в выборах.

– Какие еще несуразности есть в нашей избирательной системе?

– Семипроцентный барьер, который партия должна преодолеть, чтобы получить доступ к депутатским мандатам. Если партия набирает на выборах почти 7 миллионов голосов и не представлена в Думе, то разве это пропорциональная система? Ведь смысл ее как раз и состоит в адекватном отражении общественных настроений!

Из 18 демократических стран, более 20 лет честно использующих пропорциональную систему, в Ирландии, Португалии, Уругвае, Финляндии и Швейцарии барьеров вообще нет. В Австрии, Норвегии и Швеции они составляют 4%, в Аргентине, Греции и Испании – 3%, в Дании, Израиле и Нидерландах –от 0,67 до 2%. В Бельгии, Бразилии и Коста-Рике барьеры установлены в отдельных многомандатных округах. На практике в парламент там проходят партии, получившие менее 1% голосов, но обладающие мощной поддержкой на данной территории. И только в Турции – барьер 10%.  Вводя такой запретительный барьер, турецкий парламент руководствовался любимым тезисом российских властей – заботой о стабильности. Но в отличие от России, где им прикрывают желание во что бы то ни стало удержаться у власти, в Турции существует реальный раскол в обществе по вопросу о светском или исламском характере государства. Законодатели надеялись, что исламисты не смогут создать крупную партию и благодаря этому барьеру не попадут в парламент. Их также тревожила возможность прохождения в парламент курдской партии, которая как раз не дотягивала до 10%.  Но исламисты, объединившись в «Партию справедливости и развития» на выборах 2002 года, набрали 34% голосов, зато барьер отсек некоторые светские партии, ранее входившие в парламент. В результате исламисты конвертировали полученную треть голосов избирателей почти в две трети мест в парламенте.  А курды прошли в парламент как независимые депутаты. Так что завышенным барьером вполне может воспользоваться не тот, кто воздвигал его под себя.  Если задаться вопросом, какой барьер допустим, то для больших округов, где по спискам партий избирается 20 и более депутатов, предпочтителен барьер 3%. Именно такую рекомендацию, изучив международный опыт, дали Совету Европы его эксперты. В меньших округах барьеры вообще не нужны. 

– Что Вы скажете об утраченной нами возможности голосовать «против всех» или даже сорвать выборы, если их игнорировать? 

– Строка в бюллетенях «против всех» и порог явки были отменены в 2006 году, так как власть опасалась за исход выборов местоблюстителя Медведева.  Многие избиратели тогда полагали: если результат выборов предрешен, зачем идти голосовать? В такой ситуации власти могли и приписать голоса, но решили подстелить соломку и просто отменили порог явки. Впрочем, и при честных выборах введение порога явки непродуктивно. Ведь в наших общих интересах заблокировать нынешнюю тактику «паровозов», а это значит, что в случае выбытия депутата придется проводить дополнительные выборы. А там явка всегда низкая...

Голосование «против всех» по смыслу аналогично порогу явки – это придание правовых последствий протестному поведению избирателей. Но такая графа облегчает подтасовки на выборах. Зачем отнимать голоса у партий и вступать с ними в конфликт, если можно просто доложить «ничейные» бюллетени в стопку «партии власти». Сейчас так поступают с испорченными бюллетенями, а будут – и с протестными. Если уж чего добиваться, так это кардинального улучшения избирательной системы, а не восстанавливать нормы, которые ничего не исправят.

– Что еще мешает проведению честных выборов?

– Территориальные группы в партийных списках. Сейчас по закону партийные списки должны быть разбиты на федеральную часть и территориальные группы. Эту норму закона власти использовали, чтобы подстегнуть губернаторов радеть за результаты «Единой России». Потребовали, чтобы губернатор встал во главе регионального списка единороссов. Посчитали, что тогда провал на выборах «Единой России» он будет воспринимать как свой личный. Конечно, от думского места губернатор потом откажется, но это будет уже не важно.  Используя деление партийных списков на территориальные группы, власти до логического конца довели свою «паровозную технологию», когда во главе партийных списков значатся известные «паровозы», а депутатами становятся прицепные «сошки». Ничего более подлого в российской практике выборов нет.

В регионах приняли законы, в которых прописали обязательность территориальных групп по районам на выборах в региональные законодательные собрания. При этом установили, что при выбытии всех кандидатов из некоторого, обычно небольшого, числа территориальных групп снимается весь партийный список. Это породило целую индустрию по выдавливанию кандидатов из списков. Угрожают, увольняют с работы. Партиям приходится включать в списки пенсионеров, безработных, тех, кого выдавить трудно.  Это профанация выборов. В списках должны быть люди, действительно намеренные работать депутатами! Поэтому от территориальных групп надо отказаться. Просто избирать депутатов не по единому общероссийскому округу, а по региональным или территориальным округам. 

– Многие полагают, что раз авторитарная власть навязала стране пропорциональную систему, то надо вообще от нее отказаться, перейти к мажоритарной.

– Выборы сегодня – не более чем декорация авторитарного режима.  Но отказываться на этом основании от пропорциональной системы и переходить к мажоритарной – значит, выплеснуть с водой ребенка. У мажоритарной системы есть одно неоспоримое достоинство: избиратели своего депутата знают и контролируют. Если он оскандалился, то заседать в новом парламенте уже не будет. Но это достоинство мажоритарной системы перекрывается фундаментальным недостатком: она искажает волю избирателей.  Если по настроениям избирателей одна из партий пользуется пусть небольшим, но равномерно распределенным преимуществом над остальными, у нее есть шанс получить в парламенте абсолютное большинство мест.  Например, в Хабаровском крае по отчетам избиркомов на региональных выборах 2009 года «Единая Россия» получила 37,31% голосов, а мест в пар-ламенте – 92,31%. В Москве в 2005 году за нее проголосовало 44,56%, а мест она получила 100%. Таких примеров множество.  Надо также учитывать, кто чаще всего сегодня избирается по одномандатным округам, – те, у кого больше денег и административного ресурса. В наших сегодняшних условиях это второй серьезный недостаток мажоритарной системы. Если перейти к ней, то, возможно, «Единую Россию» и удастся скинуть одним махом, но только и в российском, и в региональных парламентах от своих округов тогда будут заседать лишь представители бюрократических кланов и связанных с ними бизнес-структур. К нынешней модели авторитаризма они, конечно, не вернутся, но возвратить Россию к авторитарной децентрализации 1990-х годов им по силам. Стране нужен парламент, сформированный по иному принципу – сознательного выбора гражданами между альтернативными программами развития страны.

– А смешанная система?

– Смешанная избирательная система применялась в России с 1993 по 2003 год. Ее пытались скроить по немецкому образцу, но в Германии обе части связаны между собой и недостатки мажоритарной части компенсируются пропорциональной. А у нас обе части были соединены механически, поэтому эту систему называют несвязанной. Ее пытались применять во многих странах, но почти везде от нее отказались. Если части системы не связаны, то их недостатки не сглаживаются, а вступают в резонанс, порождают новое отрицательное качество. Как селедка в сахаре. По отдельности вкусно, вместе – нет. Судите сами, достоинство пропорциональной системы – отражение политических воззрений, существующих в обществе, достоинство мажоритарной – тесная связь депутата с избирателями округа. Но когда в Госдуме 450 депутатов и на каждую часть системы приходится половина, возникают большие проблемы. На выборах 1995 года преодолевшие 5-процентный барьер пять партий набрали чуть больше 50% голосов, а мест получили вдвое больше. Ни о какой пропорциональности говорить не приходится.  При смешанной несвязанной системе одномандатные округа насчитывают в среднем по 250 тысяч избирателей. Они слишком большие для того, чтобы сохранялась связь депутата с избирателями. Если сильных партий нет, то начинается конкуренция административных и материальных ресурсов: глава одного района против главы другого, директор одного завода против директора другого. Кандидатов много, а побеждает один, набрав всего 15–20% голосов. Будет ли он думать об интересах избирателей? Ему важнее нарастить тот материальный ресурс, который обеспечил ему победу. Именно поэтому уровень доверия к депутатам-одномандатникам при смешанной несвязанной системе остался крайне низким.

Эта смешанная несвязанная система отвратительно сказывается и на партиях. С одной стороны, в выборах по партийным спискам участвуют партии-однодневки, цель которых – не преодоление барьера, а победа их лидера в одномандатном округе. Они просто дезориентируют избирателей. С другой стороны, партии, понимая, что в округах голосуют за ресурсы, а не за программы, выдвигают заведомо слабых кандидатов (такой тактики придерживалась ЛДПР) либо не выдвигают их совсем, рассчитывая заманить победителей в свою фракцию уже после выборов. Этим отличается «Единая Россия».  Апофеозом несвязанной смешанной системы стали выборы 2003 года, когда «Единая Россия», получив 37,6% голосов по спискам и 23,5% в округах, умудрилась создать фракцию на две трети мест! 

– Смешанная несвязанная система нам не подходит. А связанная, как в Германии, подойдет?

– Тоже нет. При этой системе депутатские места, выигранные партиями по пропорциональной системе, сначала заполняются одномандатниками, а только оставшиеся – из партийного списка. Такая смешанная связанная система является, по сути, пропорциональной, но она позволяет каждому 30 избирателю голосовать не только за список, но и за конкретного человека, который и будет представлять его в парламенте от выбранной им партии.  Эта система вроде бы позволяет сочетать достоинства пропорциональной и мажоритарной систем. Но когда ее применили в африканском королевстве Лесото, местные политики быстро нашли, как ее обойти. Крупная партия не выставила список вообще, работала по округам, а ее союзная мелкая партия выдвинула кандидатов только по списку. Вместе они получили большинство голосов в парламенте. О пропорциональности пришлось забыть. Учтите, при такой смешанной связной системе выборов это не единственный способ манипуляций!  Ничего подобного нет в Германии, потому что там устойчивая партийная система, партийная принадлежность кандидата много значит для избирателей. Лидерам социал-демократов и в голову не придет отказаться от выдвижения списка, избиратели им этого не простят! Но у нас не так. Поэтому надо не заморачиваться, а проводить демократизацию России на базе проверенной пропорциональной системы. По-честному. Начинать с того, что проще.

– А можно и при пропорциональной сделать так, чтобы независимые кандидаты тоже участвовали в выборах?

– Можно. Собрав необходимое число подписей в свою поддержку или внеся залог, они могли бы реально рассчитывать на успех в небольших округах. Это важно для соблюдения конституционного права граждан быть избранным не только от партий. Ведь сегодня в Думу пройти можно лишь по партийным спискам.

5.         Сколько власти нужно президенту?

– Почему Россию называют «сверхпрезидентской» республикой? 

– Потому что Конституция предоставляет президенту слишком много прав. Он имеет право издавать указы, имеющие силу закона. В обычной президентской республике этого нет. У него значительные полномочия в сфере бюджетной политики, которая в большинстве президентских республик находится в полной компетенции парламента. Он может распускать парламент, что напрямую расходится с принципом разделения властей. При этом парламент почти полностью лишен контрольных функций.

Говорят, что президент у нас не президент, а «царь всея Руси». Но это не совсем так. У нас кандидатура премьер-министра все-таки утверждается Думой. Она также вправе вынести правительству вотум недоверия.  Если бы Думе не дали этих прав, то всю Конституцию можно было бы свести к одной статье «Вся власть в Российской Федерации принадлежит Президенту Российской Федерации». Но это было бы неприлично, в Европе не поняли бы. И стала Россия не только «сверх», но и «полу» президентской республикой, где исполнительная власть распределяется между президентом и премьером, вроде бы ответственным перед парламентом. В нормальных президентских республиках, таких как США, никакого поста премьера просто нет.  В полупрезидентских республиках премьер ответственен исключительно перед парламентом, тот его и назначает, и снимает, а президент сделать ничего не может. В России же по Конституции премьер отвечает и перед президентом, и перед парламентом. Возможный конфликт разрешается роспуском парламента. Хорошего от этого мало. Благодаря такому государственному устройству Веймарской республики в Германии 1930-х годов к власти пришел Гитлер. Рейхстаг не утверждал кандидатуры премьеров, предлагаемые президентом, тот его распустил. Рейхстаг переизбрали. История повторилась. Страна без парламента, без правительства, насущные законы не принимаются, бесконечные выборы… Это подтолкнуло законопослушных немцев поддержать нацистов, которые обещали с таким безобразием покончить.  Действительно покончили – но что из этого вышло?

– Это было давно и у них. А что у нас и сейчас? 

– Власть предпринимает отчаянные усилия, чтобы не допустить сколько-нибудь заметного влияния оппозиции в парламенте. Отсюда арест Ходорковского, которому предписывали желание заручиться поддержкой думского большинства. Отсюда нечестные выборы и запрет на политические объединения. Видите ли, американский президент может сосуществовать с оппозиционным большинством в парламенте, а наш – никак. Или сравните речи французского и российского президентов после победы на выборах. Один считает себя президентом всех французов, в том числе и голосовавших за его соперника, а другой кричит: «Мы победили оппозицию» – по сути, зовет к гражданской войне.

У нас оппозиция – не политический соперник, а враг, в борьбе с которым все средства хороши. Подтасовали результаты выборов, оформили парламентское большинство у «партии власти». После этого наша «сверх» и «полу» президентская республика открывает уникальные возможности для авторитарного правления. Если президент – самый сильный игрок, то премьер – никто. И даже когда вместо себя Путин поставил местоблюстителя Медведева, то тоже не было проблем. Уволить Путина Медведев мог, а назначить нового – нет, потому что парламент оставался под контролем «национального лидера». Отсюда вывод: наша Конституция подходит только для авторитаризма, к демократии она не ведет. Пусть не сразу, но ее придется менять.

 – Что взамен? Может быть, взять за образец американскую? Самая старая в мире, 200 лет. И граждане не жалуются...

– Не стоит. В президентской системе заложен разрушительный потенциал. Ведь главная ее особенность – жесткое разделение исполнительной и законодательной власти. Президент формирует правительство, парламент не играет никакой роли в назначении и отставке министров, только принимает законы, утверждает бюджет и контролирует исполнительную власть.  Зато президент не вправе издавать указы, имеющие силу закона, не может влиять на бюджетный процесс. Правда, у него есть право вето, которое преодолевается парламентом двумя третями голосов. Президент не может распустить парламент, парламент не может уволить президента, за исключением импичмента по уголовно наказуемому деянию.

Сосуществовать президенту с парламентом очень трудно. Если у президента большинство в парламенте, то проблем нет. Президент правит, парламент штампует президентские законопроекты, принимает нужный бюджет, и никто исполнительную власть не контролирует. Ситуация настолько приятная, что у президента возникает соблазн ее законсервировать. И он находит возможность ограничить политические свободы граждан. Как в России.  Если же в парламенте большинство у оппозиции, очень страдает качество государственного управления. Чтобы реализовать свои программы, президенту нужны соответствующие законы и бюджет, а оппозиционный парламент саботирует их принятие. Президенту остается смириться и бесславно досиживать в кресле свой срок или, нарушив Конституцию, распускать парламент, как сделал Альберто Фухимори в Перу. Со всеми негативными последствиями.

– Тем не менее президентские республики существуют? 

– Только потому, что их недостатки компенсируются устойчивыми партийными системами, как в США. Опыт стран Латинской Америки, где пытались воспроизвести президентские республики на манер США, скорее отрицательный. Их политические системы нестабильны, налицо сильнейшие трения в отношениях президентов и парламентов.  Но мы больше похожи на жителей Латинской Америки, чем на американцев. Поэтому и не нужна нам президентская республика. Как показывает опыт многих стран, именно конституционное всевластие президента создает наилучшие условия для установления авторитарного режима. Показателен пример Египта. Основные инструменты там были те же, что и в России: репрессивное законодательство о политических партиях, контроль исполнительной власти над организацией выборов, прямые их фальсификации. В борьбе с Мубараком не помогли оппозиции ни традиционно независимый суд, ни отказ от пропорциональной системы выборов. Только революция 2011 года положила конец авторитарному режиму.

Парламентская республика менее восприимчива к авторитаризму. Если сравнивать парламентские республики Европы с президентскими республиками стран Латинской Америки, то сравнение в пользу европейских. 

– Взять пример с Великобритании?

– А почему нет? В парламентской республике формально вся власть в руках парламента, но, по сути, это партийное правление. Парламентское большинство просто делегирует своих наиболее продвинутых коллег в министерские кресла. Правительство – это формируемый депутатским большинством исполнительный комитет. Президенты в парламентских республиках, как короли в конституционных монархиях, царствуют, но не правят.  Их роль сведена к церемониальным функциям. При этом президентов обычно избирают сами парламенты: раз уж у президента нет реальной власти, то давать ему всенародный мандат ни к чему – лишние проблемы.

Партии – основа внутренней структуры парламента, залог его работоспособности. Без партий парламент – ничто. История доказывала это неоднократно. Яркий пример – Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. У этих органов была вся полнота власти, президенту Ельцину полномочия были только делегированы. В таких условиях неизбежно возрастает роль спикера, который формально никаких особых прав не имеет, но по факту становится «хозяином». На поведении рядовых депутатов отсутствие партийной дисциплины сказывалось роковым образом: интриги, альянсы по ситуации, расколы. Желая угодить избирателям в своих округах, депутаты (все они были одномандатниками) при первых признаках падения популярности исполнительной власти отказывали ей в поддержке. Отсюда смута, множество центров власти, стрельба из танков по парламенту.  Влиятельные парламентские партии – фундамент эффективной власти.  В парламентских республиках, где в парламенте несколько партий, его роль колоссально возрастает. Он не просто штампует законопроекты, разработанные правительством, а их придирчиво обсуждает, проводит многочисленные слушания и экспертизы, учитывает мнения профсоюзов, требования профессиональных общественных организаций.  Низкое качество наших законов именно потому, что в России нет влиятельных и независимых партий, а парламент не является местом для дискуссий.  Правительственный чиновник пишет законопроект, Дума принимает его сразу без серьезных, а тем более публичных обсуждений. Вскоре в нем обнаруживаются пробелы и противоречия, в аварийном порядке принимаются поправки, но вскоре вновь обнаруживаются недочеты… Например, по числу поправок, вносимых в налоговое законодательство, мы занимаем одно из первых мест в мире!  Тот факт, что массовых влиятельных партий в России пока нет («Единая Россия» – это не политическая партия, а профсоюз функционеров власти, а КПРФ – партия пожилых и уже сходит со сцены), не является преградой для установления парламентской республики. В Венгрии и Чехии после падения коммунистических режимов с партиями тоже было не ахти, но фатальными эти трудности не стали. Будет парламентская республика – будут и партии! 

– У парламентской республики есть недостатки?

– Есть. В период международных кризисов и войн требуется концентрация власти у правительства, не связанного с коалиционными обязательствами и парламентской дисциплиной, но пользующегося выраженным доверием народа. Не случайно в Великобритании во время мировых войн выборы не проводили. Это значит, что нужна система, сочетающая преимущества парламентской республики со способностью в чрезвычайных ситуациях концентрировать политическую волю.

В мире широко распространена премьерско-президентская республика, в которой премьер и правительство несут ответственность перед парламентом, но при этом президент тоже наделен важными полномочиями. В такой политической системе от парламентаризма взяты концентрация всех законода-35 тельных полномочий в руках парламента и исключительная ответственность правительства перед парламентом. Но если что-то по Конституции положено делать президенту, то парламенту и премьеру к этим функциям путь заказан. 

– Как разделить их полномочия?

– Прежде всего, не повторять чужих ошибок. На Украине нечеткое разграничение полномочий грозит параличом законодательного процесса, если президент наложит вето, а парламент не сможет его преодолеть. Во Франции президент может выдвинуть кандидата в премьеры, а парламент его не утвердит и распущен не будет. Тупик? Вот таких ляпов и надо избежать. Нужно наделить президента полномочиями исключительно в сфере обороны, национальной безопасности и иностранных дел. Чтобы глав соответствующих ведомств президент назначал без согласования с парламентом, они подчинялись бы только ему и не входили в правительство.  На случай, если президент вознамерится узурпировать всю власть, в тексте Конституции должен быть прописан прямой запрет на использование президентом подчиненных ему ведомств в решении внутриполитических задач. Иначе – немедленное лишение поста простым большинством голосов в парламенте. Вывел войска на улицу, использовал ФСБ для слежки за оппозицией – прощайся с должностью! Любые внутриполитические вопросы, требующие применения силы внутри страны, должны решаться министерствами, подчиненными премьер-министру. И только ими!  Вопросы экономической и социальной политики должны быть жестко закреплены за правительством и премьером, причем президенту нельзя давать никаких законодательных полномочий. Его вето должно преодолеваться простым большинством голосов депутатов парламента.

Если же страна вступит в войну, то парламент должен объявить чрезвычайное положение и временно передать все министерства в подчинение президенту, обеспечив тем самым необходимое единство политической воли.  Как я уже говорил, на президента полезно возложить также функции арбитра в случае затянувшихся конфликтов в региональных правящих группах.  Опыт авторитарной децентрализации 1990-х годов показал, что без таких рычагов регионы легко сползают в абсолютный произвол. Узурпации власти в регионах должен противостоять президент, а не премьер, связанный партийными и парламентскими обязательствами. У президента для этого есть подходящий орган – администрация президента. Пусть ее сотрудники и пестуют демократию в регионах.

– Не похоже ли это на дуэт премьера Путина с президентом Медведевым?

– Ни в коем случае! У них все строилось на «непонятках», кто главный и кто за что отвечает. Я предлагаю, напротив, жестко разделить функции и ответственность премьера и президента, закрепить их в Конституции и конкретизировать в законах.

– Как Вы предлагаете избирать президента?

– Президента, пусть и с узкими полномочиями, надо избирать всенародно. Ведь эти полномочия – в тех сферах, где партийные предпочтения не должны оказывать сильного влияния. А избрание президента парламентом предполагает партийную ответственность.

– Но у нас слишком много сторонников авторитарного правления. Не лучше ли избирать президента в парламенте, как в Германии

и Латвии?

– Есть и такая точка зрения. Решит Конституционное собрание. В любом случае нужен надежный вариант, гарантирующий нас от авторитаризма.

6.         Как прийти к демократии?

– Если есть понимание, что без демократизации о быстром экономическом развитии не надо и мечтать, то, может быть, власть сама на нее пойдет? 

– Не стоит надеяться. Нынешняя правящая элита не проведет демократизацию по собственной инициативе. Ей это не нужно, она хочет сохранить власть. Ее устраивает «суверенная демократия» – с зачищенным политическим полем, фальсифицированными выборами, бутафорским парламентом и прочими прелестями авторитаризма. Эта элита не раз показывала свою сплоченность на базе общих финансовых интересов, а значит, способна разрешать внутренние противоречия, не привлекая избирателей в качестве арбитра. Демократия для российской власти – такой системный риск, при котором любые ее позитивные эффекты теряют значение. 

– Вы сказали, что действующая Конституция имеет серьезные недостатки и что для гарантий демократического развития ее надо менять. 

– Действующая Конституция дает чрезмерные полномочия президенту и тем самым создает условия для сохранения в стране авторитарной политической системы. Она делает бесправным парламент и грозит затяжным кризисом по «веймарскому сценарию», когда парламент не утверждает предложенного президентом премьера, тот распускает парламент и объявляет новые выборы, а новый парламент вновь не утверждает, и все начинается сначала.  Но будем реалистами: поменять Конституцию станет возможно, когда созреют необходимые условия, когда общество проснется. Если в ходе выборов удастся лишить партию власти возможности контролировать парламент, то политическая жизнь довольно долго может двигаться по демократическим рельсам. Ведь основные элементы российского авторитаризма в Конституции не прописаны, отчасти прямо ей противоречат и непосредственно из нее не следуют. Все знают, что ограничения на свободу собраний противоречат 31-й статье Конституции, как и ограничения на свободу политических объединений. Конституция не предусматривает права исполнительной власти не регистрировать новые партии или распустить действующие, запрещать блоки партий на выборах. Этих орудий авторитаризма в действующей Конституции нет.

Поэтому начинать процесс демократизации надо не с изменения Конституции, а с исполнения на практике ее первой («Основы конституционного строя») и второй («Права и свободы человека и гражданина») глав. То есть переходить к заявительному порядку регистрации партий – возможно, на основании петиций граждан. Второе – обеспечить честные выборы, отстранив от них губернаторов, перейти к их избранию региональными законодательными собраниями. Предоставить партиям возможность донести свои программные цели до граждан через телевидение. Эти меры не потребуют поправок в Конституцию.

Иными словами, надо сначала восстановить в стране демократию, а затем проводить конституционную реформу. Ведь наша цель – долгосрочное демократическое развитие, с которым Конституция 1993 года не слишком совместима. После избрания парламента в ходе честных выборов надо принять закон о Конституционном собрании. Сформировать его. Собрание разработает и примет новую Конституцию. Если для ее принятия не наберутся требуемые две трети голосов, то надо вынести проект Конституции на референдум.

Если Конституционное собрание не сможет принять новую Конституцию двумя третями голосов, то, значит, в нем есть значительное меньшинство, выступающее с других позиций. Оно должно иметь право вынести на референдум и свой, альтернативный вариант Конституции. 

– Принес ли что-нибудь полезное стране путинский авторитаризм? 

– У путинского эпизода российской истории позитивный итог есть: в стране не осталось заметных политиков, выступающих против демократии.  Люди понимают, что не стоит бояться победы на выборах Зюганова или Лимонова. Бояться надо тех, кто уже у власти. Сегодня нарастает понимание, что будущее России – это демократическое государство, в котором в парламенте представлены и левые, и либералы, и умеренные националисты.  – На Болотной площади и проспекте Сахарова были представлены все цвета оппозиции. Среди них встречались люди, которых сторонниками демократии не назовешь. Не таит ли это угрозу будущей демократизации?  – Демократия – это та равнодействующая, где могут сойтись интересы различных политических сил, заинтересованных в изменении статус-кво.  И чем разнообразнее их состав, тем выше вероятность демократических преобразований. Устойчивая демократия побеждает там, где итог демократизации многомерен, где ни одна политическая сила не оказывается в абсолютном выигрыше. Это гарантия того, что никто не сможет изменить правила игры в свою пользу, всегда будет вестись поиск приемлемой для всего общества политики.

– Есть мнение, что если цены на нефть упадут, то наш авторитарный режим развалится…

– Падение нефтяных доходов приведет к снижению уровня жизни населения, а это породит общественное беспокойство. Именно поэтому власть готова урезать пенсии стариков, экспроприировать накопительную часть пенсий, лишь бы надуть свою подушку безопасности – Резервный фонд.  Но не факт, что у этого общественного беспокойства будет политическое измерение. Оно возникнет только в том случае, если найдутся активисты – оппозиционные политики, целенаправленно занимающиеся агитацией за проведение назревших реформ, если массы людей их поддержат. Не будет этого – авторитарный режим в России сохранится. Есть примеры, когда даже самые тяжелые испытания не меняли рабского поведения подданных. В Северной Корее миллион человек умерло от голода, но показная любовь народа к династии Кимов не ослабевает. А наш голодомор 1930-х годов? Привел ли он к массовым протестам?

В истории не было ни одного случая, когда бы демократизация произошла без давления «снизу». Даже если в окружении диктаторов заводятся реформаторы, то в диалоге с авторитарными коллегами у них может быть только один сильный аргумент: не сделаем сами – сделают другие и без нас. В такой момент эти другие должны быть на месте. Любой пример успешной демократизации – итог политической борьбы.

Оппозиционные политики могут рассчитывать на поддержку тех граждан, которые разделяют ценности свободы и национального достоинства. К сожалению, многие россияне дезориентированы годами антидемократической пропаганды, другие разуверились в том, что в нашей стране можно добиться позитивных изменений. И это основная проблема. Циничное общество, не верящее в возможность лучшей жизни, никогда ее не получит, потому что не заслуживает.

Процесс демократизации станет реальностью тогда, когда в России сложатся две составляющие: сильная политическая оппозиция и ее общественная поддержка. Только тогда в правящем классе произойдет раскол, и часть высшего руководства пойдет на диалог с оппозицией, как произошло это в Египте, Тунисе, Чили. Будет заключен пакт о личных гарантиях, предоставляемых функционерам авторитарной власти после их ухода в отставку, и совместно с оппозицией они сделают первые практические шаги к демократии.  Это стандартный сценарий перехода.

– Хорошо бы, чтобы этот стандарт применили в России…