Сообщество правозащитных организаций в поддержку военнослужащих, призывников и альтернативнослужащих: действия по обеспечению верховенства права

Экспертное заключение

О реализации права на сознательный отказ от военной службы

в РФ в 2003-2008 годах

1. В 2002 году в Российской Федерации был принят Федеральный закон № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» (далее – закон «Об АГС»), зафиксировавший степень компромисса, достигнутого в тот момент между различными депутатскими фракциями и общественными силами, в вопросе о том, какую форму должна иметь альтернативная гражданская служба в России. Рассмотрение закона шло с большим трудом, в парламенте были представлены диаметрально противоположные модели организации альтернативной гражданской службы (АГС) - от либеральной модели «АГС - социальное служение молодежи», до модели «АГС - военная служба без оружия». Принятый закон стал весьма эклектичным, содержащим части различных моделей.

2. Право граждан на сознательный отказ от военной службы было зафиксировано в Российской Конституции в 1992 году, но при этом оно было увязано с необходимостью введения альтернативной гражданской службы, заменяющей военную службу. Десятилетние споры в парламенте привели к возникновению сообщества правозащитных организаций, выступающих за введение в России социальной и недискриминационной модели АГС, соответствующей международным и европейским стандартам – Всероссийской коалиции неправительственных организаций «За демократическую АГС». После принятия закона и вступления его в 2004 году в силу, Коалиция сосредоточила свои усилия на защите прав граждан, проходящих АГС и претендующих на нее, поддержке развития института АГС в России, осуществлении постоянного мониторинга исполнения закона военными комиссариатами и призывными комиссиями, органами управления и работодателями. Эта деятельность продолжается по настоящий момент.

3. По мнению экспертов Коалиции, принятый закон «Об АГС» характеризуется следующими моментами, соответствующими мировым стандартам:
•    право на замену военной службы альтернативной гражданской может быть предоставлено гражданам по любым убеждениям – религиозным, философским, морально-этическим, политическим и т.п.;
•    процедура реализации права на АГС в принципе может быть названа заявительно-пояснительной. Гражданин должен заявить об имеющихся убеждениях и обязан обосновать (т.е. разъяснить, но не доказывать!), что эти убеждения противоречат несению военной службы. Решение вопроса доверено гражданской призывной комиссии, состоящей из чиновников местного органа самоуправления (только один член комиссии является сотрудником военного ведомства – военного комиссариата). Предусмотрен закрытый перечень случаев, на основании которых призывная комиссия может отказать гражданину в праве на АГС, при этом отказ может быть обжалован в суде. Не допускается отказ в подтверждении права на АГС по основанию недоказанности наличия убеждений;
•    местом прохождения АГС может стать любая государственная организация (в организации, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, а также в частные коммерческие и некоммерческие организации альтернативнослужащие не направляются);
•    правовым основанием АГС стало гражданское трудовое законодательство с небольшими изъятиями, отражающими специфику АГС;
•    проживание гражданина, проходящего АГС, возможно либо дома по месту жительства, либо, если он направляется для прохождения службы в другой регион, ему бесплатно предоставляется место в общежитии, которое должно отвечать действующим социально-бытовым стандартам служебного общежития.
•    Все время, незанятое трудовыми обязанностями, является личным временем гражданина. В это время, по желанию, он вправе получать образование по вечерней или заочной форме.
Позитивными следует признать и некоторые моменты правоприменения закона «Об АГС». Так, хотя граждане могут быть направлены на АГС в организации, подведомственные военному министерству (военные заводы, управления специального строительства и т.п.), для альтернативнослужащих в таких организациях подбираются только гражданские должности.

4. Критике закон «Об АГС» изначально подвергался в первую очередь за чрезмерно большой срок АГС, в 1,75 раз превышающий срок военной службы. В абсолютных цифрах, на момент начала действия закона, срок АГС составил 42 месяца в организациях гражданской сферы и 36 месяцев в организациях, подведомственных военной сфере (срок военной службы до 2007 года составлял 24 месяца).
В связи с проведением в России военной реформы, срок военной службы был сокращен в два раза, соответственно в два раза сократился и срок альтернативной гражданской службы. Это изменение было зафиксировано в законе «Об АГС»: с 2008 года граждане направляются на АГС на срок 21 месяц в организации гражданской сферы и 18 месяцев в организации, подведомственные военным ведомствам.
Если первоначальный срок АГС (42 месяца) заслужено представлялся дискриминационным, то срок в 21 месяц (при сроке военной службы в 12 месяцев) не может считаться таковым по следующим обстоятельствам.
В соответствии с гражданским трудовым законодательством, гражданин, проходящий АГС, имеет 2 отпуска, продолжительностью около месяца каждый, а также 2 полных выходных каждую неделю. И отпуск, и еженедельные выходные засчитываются в срок АГС. Военнослужащий, проходящий военную службу по призыву в течение 12 месяцев (с 2008 года), не имеет ни одного отпуска, а также ему положен только один выходной в неделю. Простой расчет показывает, что если руководствоваться принципом равенства количества времени, которое отдают службе военнослужащий и гражданин, проходящий АГС, то срок АГС должен превышать годичный срок военный службы на 4-5 месяцев.
В соответствии с этим, оптимальным и недискриминационным представляется установление срока АГС в 1 год и 6 месяцев (при сроке военной службе в 1 год), для всех категорий граждан, проходящих АГС.

5. Однако в законе «Об АГС» сохраняется ряд положений, необоснованно ограничивающих права граждан. Эти нормы направлены на придание АГС непривлекательного вида. А именно:
•    В законе зафиксирован преимущественно экстерриториальный принцип прохождения АГС, что означает фактически принудительное направление гражданина для прохождения АГС в другой регион, чем тот, в котором он проживает, даже если это не вызывается необходимостью (при наличии вакансии, например, санитара по месту жительства гражданина, он должен быть направлен и зачастую направляется на ту же должность в другой регион за 200 – 300, а иногда и 1000 км.).
•    Граждане, проходящие военную службу по призыву или контракту, лишены права на отказ от военной службы по убеждениям и замену военной службой альтернативной гражданской, хотя в Конституции России таких ограничений нет.
•    В законе определена процедура подачи заявления о замене военной службы на альтернативную гражданскую в военный комиссариат (структурное подразделение военного ведомства), и указан конкретный срок подачи за 6 месяцев до начала призыва, под который подпадает гражданин. В результате основное количество отказов в праве на АГС в последнее время обосновываются пропуском срока подачи заявления, что приводит к нарушению конституционного права на сознательный отказ от военной службы, которое в принципе не должно быть ограничено процедурными нормами, принятыми в целях рационализации деятельности государственных органов.
•    Законом определено, что заменить военную службу на альтернативную гражданскую могут только те граждане, кто годен к военной службе по состоянию здоровья. Вместе с тем, в законе установлена процедура, в соответствии с которой сначала приобретается право на АГС, а лишь затем проверяется годность гражданина к военной службе по состоянию здоровья. Коалицией фиксировались факты, когда после получения права на АГС, медицинское освидетельствование в военных комиссариатах проводилось очень формально, и на АГС направлялись молодые люди с заболеваниями (в том числе инфекционными), при наличии которых граждане должны освобождаться и от военной, и от альтернативной гражданской службы.
•    В соответствии с законом, при определении места прохождения АГС, учитываются образование, специальность, квалификация, опыт предыдущей работы, состояние здоровья, семейное положение гражданина. Однако не учитывается волеизъявление гражданина, лишенного возможности выбора места службы из включенных в перечень.
•    Гражданин, проходящий АГС, не получает никакого иного содержания, кроме заработной платы, соответствующей той должности, на которой он работает. При этом в законе не оговорено, что заработная плата гражданина, проходящего альтернативную гражданскую службу, не может быть меньше величины прожиточного минимума.

6. Указом Президента РФ № 793 от 21.07.2003 и Постановлением Правительства РФ № 750 от 11.12.2003 организация АГС была возложена на гражданское ведомство – Федеральную службу по труду и занятости (Роструд), но при участии военного ведомства – министерства обороны РФ.
Граждане подают заявления о замене военной службы на АГС в военные комиссариаты, сотрудники которых эти заявления обязаны передать для рассмотрения в призывные комиссии. После подтверждения гражданином права на АГС, подробные сведения о нем должны пересылаться в военное ведомство, которое, в свою очередь, по окончании призывной кампании должно направлять все списки граждан в Роструд.
Такое участие военного ведомства в организации АГС породило проблемы. Региональные организации Коалиции за 2004-2009 гг. зафиксировали несколько десятков обращений с жалобами граждан на то, что сотрудники военкоматов под различными незаконными предлогами не принимают заявления на АГС, предоставляют недостоверную информацию об АГС.
В ряде случаев, направленные в Роструд списки граждан, воспользовавшихся правом на АГС, отличаются неполной и пропусками важной информацией профессионального и социального характера, необходимой для определения места службы. Более того: списки граждан, направляемых на АГС, доходят до Роструда с потерями. Часть фамилий представители военного ведомства умудряются «потерять». Представляется необходимым изменить схему подачи заявлений на АГС, исключив из нее участие военного ведомства.

7. Как уже было отмечено выше, в соответствии с процедурой рассмотрения заявления о замене военной службой альтернативной гражданской, установленной в законе «Об АГС», призывная комиссия может отказать гражданину в праве на АГС только по пяти основаниям, перечисленным в законе, причем отказ по «недоказанности наличия убеждений» невозможен. На самом заседании призывная комиссия должна только рассмотреть доводы гражданина и приглашенных им лиц, изучить имеющиеся материалы.
Однако в Коалиции имеется информация о не основанных на законе отказных решениях, о случаях унижения человеческого достоинства соискателей на АГС, имевших место непосредственно на призывной комиссии при рассмотрении заявления на АГС.

8. Необходимо отметить, что подобные негативные явления постепенно преодолеваются. Так, благодаря активности Коалиции удалось сформировать судебную практику (в том числе Конституционного Суда РФ), подтвердившую заявительный принцип получения права на АГС и невозможность отказа гражданину в этом праве по формальным основаниям пропуска срока подачи заявления.
Нижеприведенная таблица демонстрирует эту динамику.
    2004    2005    2006    2007    2008    2009
Количество поданных заявлений на АГС в России    1800    854    319    439    443    473
% положительных решений    71    64    86    91    95    98

Тем не менее, для искоренения случаев лишения права граждан на сознательный отказ по формальным основаниям, представляется необходимым исключить из закона «Об АГС» основание отказа по причине пропуска сроков подачи заявления на АГС.

9. Шестилетнее развитие АГС в России подтвердило гражданский характер самой службы. Перечень организаций, в которых могут быть направлены граждане для прохождения АГ является открытым, ежегодно обновляется и размещается на сайте Роструда. В случае направления граждан для прохождения АГС в организации, подведомственные военной сфере, например военные заводы или управления специального строительства, они проходят службы только в цехах, выпускающих гражданскую продукцию или заняты на строительстве только гражданских объектах.
Однако Коалицией фиксировались случаи, когда граждане, исходя из своих убеждений, отказывались от предложенного места прохождения АГС на предприятиях военной подведомственности и подвергались за это уголовному преследованию (Уголовный кодекс РФ не предусматривает лишение свободы за уклонение от АГС; наказание назначается в виде штрафа или обязательных работ).
Представляется необходимым для искоренения подобных случаев, изменить схему подбора мест прохождения АГС, на такую, которая позволит учесть волеизъявление гражданина.

10. Гражданин, проходящий АГС, не получает никакого иного содержания, кроме заработной платы, соответствующей той должности, на которой он работает.
Коалицией фиксировались случаи отказов граждан от АГС вследствие того, что они получали заработную плату ниже прожиточного минимума.
Представляется необходимым закрепить в законе, что заработная плата гражданина, проходящего АГС, не должна быть меньше величины прожиточного минимума.

11. Распространенность информации об АГС в обществе нельзя признать удовлетворительной. С одной стороны, на официальных сайтах Роструда, содержится все необходимые сведения об АГС, закон об АГС издан массовым тиражом, в СМИ появляется довольно значительное количество публикаций об АГС. С другой стороны, в военных комиссариатах, в которых осуществляется призыв граждан на военную службу, отсутствует официальная информация о праве на АГС. Самым же серьезным ограничителем на пути граждан к АГС является инициируемая военными перманентная пропагандистская кампания, распространяющая различные мифы об альтернативной службе, представляющая ее маргинальным делом религиозных меньшинств.

12. При всем том ситуацию с реализацией права на сознательный отказ от военной службе в Российской Федерации можно считать удовлетворительной. В целом законодательство об АГС, а также открытость самого института АГС, предоставляют довольно весомые возможности защиты и реализации антивоенного выбора граждан.

13. Однако стабильной ситуацию назвать нельзя. Представляются необходимыми следующие изменения нормативных документов об АГС и практики их применения:
* Отказ от принципа преимущественной экстерриториальности прохождения службы.
* Включение  муниципальных организаций в перечень мест прохождения АГС.
* Совершенствование порядка перевода гражданина, проходящего АГС, из одной организации в другую.
* Упрощение  доступа на АГС (включая право на замену военной службы альтернативной во время прохождения военной службы по призыву).
* Исключение из числа специально уполномоченных органов в сфере АГС органов военного управления.
* Установление порядка увольнения альтернативнослужащего в связи с признанием его военно-врачебной комиссией не годным или ограниченно годным к военной службе.
* Совершенствование правоприменительной практики в части формирования плана направления граждан на альтернативную гражданскую службу таким образом, чтобы:
•    определение места прохождения АГС предусматривало возможность учета мнения гражданина, направляемого на АГС;
•    не допускалось направление на АГС на должности с заработной платой ниже прожиточного минимума и без предоставления общежития.

Авторы:

Координатор ОИ «Гражданин и Армия», член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Кривенко С. В.,

Секретарь Всероссийской коалиции неправительственных организаций «За демократическую АГС», член Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в РФ Левинсон Л.С.