Два года назад я начала поиск ответа на вопрос «что значит эффективная миграционная политика?». Вопрос, надо признать, из числа тех, которые провоцируют жаркие дискуссии в экспертном миграционном сообществе. Каждый может предложить свой вариант ответа, спорить можно бесконечно. При этом консолидированный, внятно сформулированный ответ выделить не удастся. 

В чем дело? В неверной постановке вопроса? Я поняла, что нет. Дело в неверном понимании вопроса. Так часто случается, когда обсуждение строится вокруг понятия, значение которого четко не определено с самого начала. «Эффективный», например, воспринимается, в первую очередь, как «очень хороший», «наиболее правильный», в то время как исходное значение связано с достижением поставленного результата: «Эффективность - относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение» [1].

 «Интеграция мигрантов» - такая же жертва неоднозначного толкования, как и   «эффективная миграционная политика». Эта ситуация особенно опасна, когда в ходе дискуссии участники прибегают к сравнению. Сравниваемые объекты имеют как сходные, так и различные свойства. Однако интеграция мигрантов в России и интеграция мигрантов в Европе не имеют ничего общего, кроме одинакового звучания термина. То, что стоит за этими понятиями в первом и во втором случае, не подлежит сравнению. Далее я поясню, почему.

Правовая интеграция vs. социализация

Поиск ответа на вопрос об эффективной миграционной политике привел меня к индексу интеграции мигрантов – MIPEX [2]. Это инструмент анализа законодательства стран Евросоюза на предмет соответствия директивам ЕС или конвенциям Совета Европы, касающихся правового положения граждан третьих стран, т.е. стран, не являющихся членами ЕС. В методической записке авторы поясняют, что законодательство создает лишь условия для интеграции мигрантов, в то время как результат интеграции следует оценивать другим способом. Тем не менее, этот инструмент дает однозначное понимание интеграции мигрантов в Европе. Европейская концепция интеграции строится на основе принципа равных возможностей, т.е. интегрированный мигрант в европейском значении – тот же гражданин, только без гражданства. Другими словами, интеграция осуществляется через наделение правами.

О каких правах идет речь? Индекс MIPEX складывается из оценок законодательства страны по семи направлениям: доступ к рынку труда, доступ к образованию, защита от дискриминации, участие в политической жизни страны, воссоединение с семьей,  долгосрочное пребывание,  получение гражданства. При этом чем дольше иммигрант находится в стране пребывания, не нарушая миграционное законодательство, тем больше прав он получает.

При таком подходе к интеграции принимающее государство словно «усыновляет» мигранта. «Чужой» становится «своим», когда получает дополнительные права. Разумеется,  «свой» - это еще не «родной», поэтому помимо правовой интеграции требуются дополнительные меры по социализации.

Правовая интеграция плюс социализация – именно в таком разрезе следует рассматривать европейскую модель интеграционной стратегии. В российском дискурсе «правовой» компонент интеграции находится в тени, а все споры и предлагаемые интеграционные меры сводятся к мерам социализации (обучение русскому языку, экзамен на знание истории России, и т.д.) [3]. Таким образом, происходит очевидная подмена понятий: под «интеграцией» понимают «социализацию». Это первое важное различие в интерпретации интеграции в Европе и России.

Интеграция как политическое решение

Предпринимая попытку опереться на чей-либо опыт, важно помнить, что исторический момент имеет значение. История европейского опыта в интеграции мигрантов началась еще в прошлом веке. Пример Германии, которая пригласила после окончания второй мировой войны трудовых мигрантов для восстановления страны, можно считать энциклопедическим. В начале нынешнего века роковые слова Ангелы Меркель о провале мультикультурализма (как одного из вариантов политики интеграции) значительно умножили число оппонентов какой-либо интеграции мигрантов. К сожалению, за увлекательными дискуссиями о пользе и вреде мультикультурализма (кстати, тоже не помешало бы дать однозначное определение этому явлению), было позабыто важное обстоятельство: иммигранты, которых Германия решила когда-то интегрировать, на момент принятия этого решения были уже не временными гастарбайтерами, а долгосрочными резидентами, нередко с детьми, рожденными уже в Германии. Другими словами, исторически сложилось так, что не временные трудовые мигранты, а долгосрочные мигранты с неурегулированным статусом стали «вдохновителями» и объектами интеграции.

Благодаря этому историческому нюансу, смысл правовой интеграции становится более понятным: речь идет об урегулировании статуса долгосрочных резидентов. Шаг правительства страны, решившейся на «усыновление» таких резидентов, иначе как политическим решением назвать нельзя. Европейская «интеграция» – это позиция принимающего государства по отношению к резидентам негражданам. Такая позиция означает, что страна согласна принять чужих и сделать их «своими».

В российском дискурсе, посвященном интеграции мигрантов, фокус внимания смещен в сторону поиска инструмента снятия социального напряжения в обществе, где порядка 30% населения настроены негативно по отношению к мигрантам [4]. Российская «интеграция» рассматривается как инструмент решения этой проблемы, а меры социализации мигрантов приравниваются к мерам интеграции. При этом позиция государства по отношению к тем, кого оно собирается интегрировать, не сформулирована. Более того, объектом интеграции, а правильнее будет сказать «социализации», являются не долговременные резиденты, а временные трудовые мигранты. Это второе важное отличие в европейском и российском понимании интеграции мигрантов.

Слово-дело

Безусловно, Европа и Россия находятся на разных исторических этапах формулирования интеграционной стратегии. В России не было пока выпущено ни одного документа на законодательном уровне, который был бы посвящен вопросу интеграции мигрантов [5]. Европейские страны, с другой стороны, прошли уже основательный путь реформирования интеграционного законодательства. Индекс интеграции мигрантов MIPEX был впервые рассчитан для стран Евросоюза еще в 2004 году. В качестве критериев оценки были выбраны Конвенции Совета Европы и Директивы Европейского Сообщества, касающиеся правового положения граждан третьих стран. После 2004 года индекс MIPEX рассчитывался еще дважды – в 2007 и 2010 году. С каждым разом число стран, участвующих в обследовании, увеличивается. В последнем обследовании принимали участие 33 страны, в их числе – США, Канада, Япония и Австралия. В рейтинге MIPEX, который составляется каждый раз по результатам обследования, есть постоянные лидеры – Швеция, Португалия, Нидерланды. По итогам последнего обследования в лидеры рейтинга вошла также Канада.

Официально Россия пока не присоединилась к этому обследованию. Однако анализ российского миграционного законодательства, проведенный по методике расчета индекса MIPEX, позволил выявить слабые места современной политики интеграции мигрантов в России, а также провести сравнение с другими странами [6]. В рейтинге MIPEX 2007, когда в обследовании приняли участие 28 стран, Россия заняла бы 16 строчку. С одной стороны, это не самый плохой результат, хотя ясно, что многое еще предстоит сделать. С другой стороны, позиция в середине рейтинга говорит о неопределенности стратегии России в отношении иммигрантов. Такое же промежуточное положение в рейтинге MIPEX 2007 занимают Германия (14-я место) и Швейцария (16-е место). Интеграционная стратегия этих стран была охарактеризована как «дифференцированная эксклюзия» [7].  Такая стратегия предполагает, что страна приема значительно ограничивает права мигрантов, не рассматривая их в качестве потенциальных постоянных резидентов.

Позиция России в рейтинге MIPEX 2007 – соседство с Германией и Швейцарией – дает основание причислить ее к группе стран с дифференцированно-эксклюзивной стратегией интеграции мигрантов. Эта характеристика условна, однако она подтверждает, что существующее на данный момент в России миграционное законодательство не позволяют говорить об интеграции как о политическом решении.   

Если называть все своими именами

Европейский опыт говорит о том, то интеграция не ограничивается мерами социализации.

Задачи интеграции выходят за рамки содействия установлению добрососедских отношений между мигрантами и принимающим сообществом. В европейском миграционном дискурсе интеграция интерпретируется как комплекс законодательных мер, направленных на создание равных возможностей для долгосрочных легальных мигрантов, которые рассматриваются как потенциальные граждане страны пребывания.   

Если следовать этому подходу, то объектом интеграции в России должны быть возвращающиеся соотечественники, соотечественники с неурегулированным статусом, мигранты с РВП (разрешением на временное проживание). Другими словами, в эту группу должны попасть все те категории мигрантов, которых государство намерено принять как своих граждан.

Что касается негативного отношения к временным трудовым мигрантам из Средней Азии и внутренним мигрантам из республик Северного Кавказа,  то решение этой проблемы следует искать среди инструментов борьбы с ксенофобией и хулиганством:  соответственно в области социальных отношений и охраны правопорядка.

Несмотря на то, что смысл интеграции в российском миграционном дискурсе искажен, важно то, что на данном историческом этапе экспертное сообщество привлекает внимание к проблеме определения роли людей иностранного происхождения в России. Однако чтобы добиться консенсуса и, что немаловажно, поддержки принимающего населения, политика в отношении мигрантов должна быть сформулирована однозначно и ответственно. Аккуратное отношение к терминологии имеет первостепенное значение, поскольку выбор слова означает выбор последствий.

Примечания

[1] Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.. Современный экономический словарь. — 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с.. 1999.

[2] См. подробнее здесь: www.mipex.eu

[3] Мукомель В.И. «Миграционный диагноз»//Polit.ru. 28.12.2011

http://www.polit.ru/article/2011/12/28/mukomel/

[4] Наталия Беришвили. «70 процентов толерантности»//Московские новости.17.10.2011

http://pda.mn.ru/moscow_people/20111017/305936280.html

[5] В Концепции миграционной политики РФ на период до 2025 года обозначена лишь задача «содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом».

[6] Прохорова А. Политика интеграции мигрантов в России: пример оценки с использованием индекса интеграции MIPEX .URL: http://demoscope.ru/weekly/2011/0479/analit05.php

[7] Carl-Ulrik Schierup, Peo Hansen and Stephen Castles, 2006. Migration, Citizenship and the European Welfare State: European Dilemma. Oxford University Press, New York. P. 41-45.

См. также:

5-й конкурс эссе «Миграция и интеграция мигрантов в Европе и России»

5-й конкурс эссе: прием работ завершен

Соединенное Королевство: поиск новых социокультурных моделей

Турецкая доля немецкого чуда

Британский мультикультурализм как метод нерешения проблем