Источник: сайт Центра экспертиз ЭКОМ от 17 сентября 2009

.

 

 на материалы, направленные депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.А.Малковым в адрес Института экономики города на рассмотрение в связи с поступлением от ОАО «Общественно-деловой центр «Охта» и Комитета по управлению городским имуществом заявления об отклонении от предельных параметров разрешённого строительства в отношении земельного участка с кадастровым номером 78:11:6001А:34, расположенного в городе Санкт-Петербурге, Красногвардейская площадь, дом 2, литера К

Данное экспертное заключение отвечает на главный поставленный вопрос: соответствуют ли представленные заявителем обоснования характеристик земельного участка сути статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также – ГрК РФ), определяющей отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также – «отклонение»)? То есть, в рассматриваемом случае имеем ли мы дело с «отклонением», или нет?

Для ответа на главный вопрос необходимо ответить на два вспомогательных вопроса:

- вопрос 1: какова правовая природа и в чём необходимость института «отклонений», введённого ГрК РФ?

 

- вопрос 2: может ли рассматриваемый случай быть квалифицирован как «отклонение»?

 

Вопрос 1: какова правовая природа и в чём необходимость института «отклонений», введённого ГрК РФ?

Причины, определяющие необходимость введения ГрК РФ института «отклонений», состоят в следующем.

С одной стороны, градостроительное зонирование должно воплощать принципы справедливости и свободы выбора застройщика в установленных рамках, которые определяют пределы допустимого, максимального строительства. Эти принципы закреплены нормами федеральных законов, согласно которым градостроительный регламент распространяется в равной мере на все земельные участки, расположенные в соответствующей территориальной зоне. Это значит, что все правообладатели земельных участков в соответствующей территориальной зоне могут построить одинаковое максимальное количество квадратных метров на единицу площади земельного участка, установленное для этой территориальной зоны.

С другой стороны, не всегда можно достичь указанной справедливости: может случиться ситуация «недоиспользования» строительного потенциала какого-либо земельного участка. Причинами могут быть малые размеры ранее образованных земельных участков и (или) их усложнённая конфигурация; неблагоприятные инженерно-геологические и иные условия строительства. В подобных случаях возникает несправедливость: не все правообладатели земельных участков в соответствующей территориальной зоне и не всегда смогут построить одинаковое максимально дозволенное количество квадратных метров на единицу площади земельного участка. Именно в силу того, что на практике может возникнуть указанная несправедливость, возникает необходимость для законодателя создать правовой механизм преодоления несправедливости.

Способом преодоления указанной несправедливости является институт «отклонений», который закрепляет возможность исключений из общего правила – возможность, обусловленную объективными причинами, причинами, которые не зависят от правообладателя, которые правообладатель не может устранить.

В целом, есть два способа изменения градостроительного регламента: 1) посредством внесения изменений в правила землепользования и застройки (изменение градостроительного регламента применительно ко всей территориальной зоне), 2) посредством использования института «отклонений» - изменения градостроительного регламента в части предельных параметров разрешённого строительства применительно к отдельному земельному участку.

Чем первый способ отличается от второго? Или иначе: каковы пределы использования института «отклонения» и необходимости внесения изменений в правила?

Ответ на этот вопрос не может и не должен давать федеральный закон: это прерогатива местного нормативно-правового регулирования – правил землепользования и застройки. Однако, система норм ГрК РФ в целом позволяет определить логику принятия такого решения на местном уровне:

1) градостроительное зонирование – это выделение равных по правовому статусу земельных участков (в части возможностей их использования) в пределах однородной территориальной зоны. Однородность территориальной зоны не может существовать при отсутствии однородности земельных участков, входящих в состав территориальной зоны;

2) только незначительные различия в пределах использования в целом однородных земельных участков в пределах территориальной зоны могут определять возможность существования единичных исключений – «отклонений». Дополнительным подтверждением требования о незначительности изменений, допускаемых при использовании «отклонений», является положение о более узком составе лиц, имеющих право принимать участие в публичных слушаниях по поводу «отклонений» (см. часть 3 статьи 39 ГрК, нормы которой распространяются на институт «отклонений»), а также предоставление возможности принимать решения об «отклонении» главе местной администрации;

3) при значительных отклонениях от установленных предельных параметров речь должна идти не об некотором отклонении как исключении из общего правила, но о кардинально ином решении – о внесении изменений в правила землепользования и застройки представительным органом местного самоуправления. Если бы институт «отклонений» применялся к значительным изменения, то это фактически означало бы упразднение градостроительного зонирования, фундаментальный принцип которого гласит: «все равны в пределах одной территориальной зоны».

 

Таким образом, системное прочтение норм Градостроительного кодекса Российской Федерации показывает, что применение института «отклонений» допускается лишь в отношении незначительных изменений для единичных случаев.

Следует также иметь в виду, что в состав градостроительных регламентов помимо видов разрешённого использования недвижимости и предельных параметров разрешённого строительства входят также ограничения, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством зонами с особыми условиями использования территории, например, зонами охраны объектов культурного наследия. Такие зоны устанавливаются не правилами землепользования и застройки, а посредством утверждения особого документа, решения которого отображаются в правилах землепользования и застройки, но самими правилами не утверждаются. Иными словами, действие определяемого ГрК РФ института «отклонений» распространяется только на предельные параметры, определённые самими правилами землепользования и застройки, но не распространяется на параметры (например, пределы по высоте) и характеристики, определённые утверждённым проектом зон охраны объектов культурного наследия. Проще говоря, институт «отклонений» вообще не может применяться, если запрашиваемые изменения параметров, противоречат проекту зон охраны объектов культурного наследия.

Вопрос 2: может ли рассматриваемый случай быть квалифицирован как «отклонение»?

Для ответа на этот вопрос необходимо рассмотреть 1) особенности правового статуса заявителя; 2) соответствие земельного участка условиям части 1 статьи 40 ГрК РФ, наличие которых делает правомочным направление заявления об «отклонении»; 3) степень запрашиваемого «отклонения» от действующего градостроительного регламента.

Общая характеристика земельного участка и особенности правового статуса заявителя

Из предоставленных материалов к вопросу 1 заседания Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга от 12.08.2009 следует, что:

1) заявитель представлен двумя лицами: ОАО «Общественно-деловой центр «Охта»» и Комитетом по управлению городским имуществом;

2) земельный участок находится в общей долевой собственности у указанных лиц в соответствии со свидетельством о государственной регистрации права, серия 78-АД № 291375 от 07.08.09;

3) доли в праве общей долевой собственности на земельный участок определены как 35989/47253, то есть, доля ОАО «Общественно-деловой центр «Охта»» составляет 35989 кв. метров, а оставшаяся площадь 11264 кв. метров (47253-35989) является долей Комитета по управлению городским имуществом;

4) кадастровый учёт земельного участка, которому был присвоен кадастровый номером 78:11:6001А:34, состоялся 05.08.09, а через день - 07.08.09 - была произведена государственная регистрация прав общей долевой собственности на земельный участок указанных лиц;

5) земельный участок с кадастровым номером 78:11:6001А:34 был образован из семи ранее существовавших земельных участков.

 

Разрешение на «отклонение» запрашивается у администрации города со стороны структурного подразделения администрации города - Комитета по управлению городским имуществом (как одной из сторон, представляющей заявителя). Это позволяет говорить о наличии конфликта интересов между заявителем и лицом, принимающим решение (глава местной администрации).

Оценка соответствия земельного участка условиям части 1 статьи 40 ГрК РФ, наличие которых делает правомочным направление заявления об «отклонении»

Возможность получения разрешения на «отклонение» ГрК РФ связывает с наличием хотя бы одного из четырёх условий, которым должен соответствовать земельный участок, а именно: 1) размеры меньше минимальных, установленных градостроительным регламентом; 2) конфигурация земельного участка неблагоприятна для застройки; 3) инженерно-геологические характеристики неблагоприятны для застройки; 4) иные характеристики неблагоприятны для застройки.

Обладает ли рассматриваемый земельный участок хотя бы одной из четырёх перечисленных ГрК РФ характеристик?

 

 

1. Размеры земельного участка должны быть меньше минимальных, установленных градостроительным регламентом. В настоящее время в Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга такие показатели применительно к рассматриваемой территориальной зоне отсутствуют.

Вывод: возможность получения разрешения на «отклонение» по данному основанию отсутствует.

Одновременно с этим необходимо отметить следующие факты: 1) земельный участок имеет границы, совпадающие с элементом планировочной структуры – кварталом, это единственный земельный участок в данном квартале с площадью около 5 га (47253 кв. метров); 2) один земельный участок сформирован из семи ранее существовавших земельных участков, то есть, образован путём укрупнения ранее существовавшей планировочной структуры исторического города; 3) земельный участок образован в соответствии с документацией по планировке 

территории, утверждённой 31 марта 2009 года, то есть после введения в действие правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (10 марта 2009 года).

2.Земельный участок должен иметь конфигурацию, неблагоприятную для застройки. На основании кадастрового паспорта № 12041 можно определить, что земельный участок имеет трапецевидную форму без острых внутренних углов, что не позволяет говорить о неблагоприятной для застройки конфигурации. Напротив, факт отсутствия острых внутренних углов является свидетельством того, что земельный участок является благоприятным для застройки.

Вывод: возможность получения разрешения на «отклонение» по данному основанию отсутствует.

3. Земельный участок должен иметь неблагоприятные для застройки инженерно-геологические характеристики. В пояснительной записке к заявлению на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства не содержится положений в отношении данного вопроса.

Вывод: возможность получения разрешения на «отклонение» по данному основанию отсутствует.

4. Земельный участок должен иметь иные характеристики, неблагоприятные для застройки.

К числу «иных характеристик» пояснительная записка относит отсутствие экономической целесообразности освоения земельного участка в случае соблюдения градостроительного регламента. Очевидно, что часть 1 статьи 40 ГрК РФ определяет «иные характеристики» применительно только к тому земельному участку, в отношении которого запрашивается «отклонение», но не в отношении иных земельных участков и территорий. В пояснительной записке говорится о «реконструкции транспортных развязок, устройстве новых дорог, тоннелей и мостов, строительстве линеарного парка», то есть, о действиях, которые планируется производить на иных земельных участках. То есть планируется за счёт получения разрешения на «отклонение» для исходного земельного участка компенсировать затраты на производство действий на других земельных участках. Это положение не соответствует ГрК РФ в части наличия основания для получения разрешения на «отклонение».

К числу «иных характеристик» пояснительная записка относит также «невозможность соблюдения требований комплексной безопасности при условии соблюдения градостроительного регламента». Согласно пояснительной записке планируемый к строительству объект должен размещаться «на расстоянии не менее 100 метров от проезжих частей дорог общего пользования и набережных рек, представляющих собой потенциальную угрозу терроризма». Очевидно, что в данном случае происходит смешение понятий. Согласно федеральным законам градостроительные регламенты территориальных зон определяют те типы объектов, которые могут и должны в таких зонах размещаться, но не наоборот. Если заявителю не подходит земельный участок, он имеет право приобрести другой земельный участок для нужного ему объекта. Фактически утверждается, что градостроительный регламент правил землепользования и застройки противоречит требованиям безопасности, что неверно. Данное положение не соответствует ГрК РФ в части наличия основания для получения разрешения на «отклонение».

Вывод: в рассматриваемом случае возможность получения разрешения на «отклонение» по основаниям, определяемым ГрК РФ, отсутствует.

Оценка степени запрашиваемого «отклонения» от действующего градостроительного регламента

В материалах к вопросу 1 заседания Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга от 12.08.2009 зафиксировано следующее:

1) предельная высота объектов в рассматриваемой территориальной зоне – 100 метров;

2) высота объекта, разрешение на которую планируется получить посредством «отклонения» - 403 метра.

Сопоставление показывает кардинальное превышение (в 4 раза) «запрашиваемого отклонения от предельного параметра. Выше было показано, что логика ГрК РФ допускает применение института «отклонений» только в отношении незначительных изменений для единичных случаев.

Вывод: даже если бы имелись основания для рассмотрения вопроса об «отклонении» в соответствии с частью 1 статьи 40 ГрК РФ (которые отсутствуют – см. выше), то указанное кардинальное расхождение показателей не допускает возможности использовать институт «отклонений».

Общий вывод – ответ на главный вопрос.

Представленные заявителем обоснования характеристик земельного участка не соответствуют сути ГрК РФ в части института отклонений от предельных параметров разрешённого строительства и демонстрируют противоречия ГрК РФ:

- отсутствуют основания для использования института «отклонений»: в наличии нет ни одного из условий, определённых частью 1 статьи 40 ГрК РФ;

- вопреки ГрК РФ, который допускает применение института «отклонений» только в отношении незначительных изменений, планируется получить разрешение на кардинальные изменения.

Рассматриваемый случай демонстрирует также противоречие духу федерального законодательства в части порождения конфликта интересов: структурное подразделение администрации города, как сторона инвестиционного процесса, запрашивает у администрации города исключение из общего правила, установленного представительных органом для всех, что может привести к недобросовестной конкуренции на рынке.

Для подготовки экспертного заключения были использованы следующие предоставленные материалы:

1) пояснительная записка к заявлению на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства в составе: функциональное назначение предлагаемого к строительству объекта; расчёт потребности в системах социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения; сравнение показателей застройки объекта и предельно разрешённых параметров строительства;

2) материалы к вопросу 1 заседания Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга от 12.08.2009;

3) копия кадастрового паспорта земельного участка от 05.08.09 № 12041, имеющего кадастровый номер 78:11:6001А:34, площадь земельного участка – 47253 кв. метров;

4) постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 года № 367 «Об отверждении проекта планировки территории, ограниченной набережной реки Невы, продолжением Цимлянской ул., Большеохтинским пр., пр. Шаумяна и ул. Помяловского с примыкающей территорией Якорной ул. и участка, ограниченного пр. Энергетиков, железной дорогой, Якорной ул., границей функциональной зоны «П1»/«ДР», в Красногвардейском районе».

Напомним, что КГИОП так и не представил своего экспертного заключения на заседании КЗЗ 17 сентября 2009.

 

Другие экспертные заключения, подготовленные для городской КЗЗ и также оказавшиеся невостребованными чиновниками, давшими 17 сентября 2009 согласие на возведение в городе небоскреба "Охта-Центр" :

Экспертное заключение Петербургского отделения ВООПИиК

 

Экспертное заключение Центра экспертиз ЭКОМ и Петербургского отделения ВООПИиК