Почему ЕС, НКО и Туманный Альбион?

Активная интернационализация деятельность является, пожалуй, главной особенностью развития НКО на современном этапе. Концентрируясь на решении проблем своих целевых групп, многие НКО по всему миру уже не могут ограничивать себя рамками своих сообществ и государств и тем самым ставить пределы расширению своей активности. В результате НКО расширяют партнерские сети, начиная кооперацию с партнерами из других регионов и стран, диверсифицируют источники финансирования, не ограничивая себя национальными донорами, а также взаимодействуют с многочисленными международными акторами. Интенсификация коммуникационных процессов и тенденция глобализации способствуют тому, что НКО в настоящее время успешно выходят в своей деятельности на международный уровень и самостоятельно выстраивают свои отношения с различными надгосударственными и межгосударственными структурами. Российские НКО в полной мере ощутили влияние этих последних тенденций и не остались в стороне от протекающих процессов. Они все более интенсивно выстраивают партнерские отношения с зарубежными коллегами, европейскими, прежде всего, а также другими международными акторами. 

В то же время, НКО из Европы находятся в ситуации постоянно расширяющегося влияния таких структур как ЕС, влияние которого на политические и управленческие практики, а также на внутреннюю политику стран-членов было обозначено исследователями как «европеизация». В последнее время ЕС также активно фокусирует внимание на НКО, рассматривая их как структуры гражданского общества, а само гражданское общество как предпосылку и условие более глубокой интеграции. Этим обусловлен повышенный интерес ЕС к формам взаимодействия с НКО в странах-членах и вовлечение их в процесс формулирования и реализации общеевропейской политики как самостоятельных акторов, и процесс этот набирает обороты. 

Какое влияние оказывает ЕС на деятельность НКО в этом контексте? Более того, каким образом процесс подобной «европеизации» НКО из европейских стран, влияет на их взаимодействие с российскими коллегами? Меняет ли «европеизация» практики и модели взаимодействия российских и европейских НКО, ставит ли на повестку дня новые задачи или способствует снижению интенсивности кооперации в силу того, что новым горизонтом для европейских НКО становятся структуры ЕС и общеевропейские процессы? Что происходит с опытом европейских НКО, приобретенным в процессе «европеизации»? Он, безусловно, не является статичным материалом, и передача его происходит в процессе последующей кооперации с российскими НКО. Следовательно, особый интерес представляет вопрос о том, можно ли говорить о европеизации НКО исключительно из стран-членов ЕС или этот процесс также пересекает физические границы ЕС и начинает затрагивать НКО из «третьих стран», которые сотрудничают с «европеизированными» коллегами?

Чтобы ответить на эти вопросы, прежде, необходимо более внимательно посмотреть на особенности «европеизации» НКО в конкретном случае. В настоящем эссе предпринимается попытка рассмотреть и поразмышлять, в чем заключается влияние ЕС на деятельность НКО в Великобритании. Материалом для размышлений на эту тему стали наблюдения (как сторонние, так и включенные, если следовать научной терминологии) за деятельностью НКО в Великобритании, а также многочисленные беседы и интервью с представителями НКО, бюрократами, работающими с НКО, исследователями и экспертами. 

Выбор Великобритании как исследовательского случая был, с одной стороны, совершенно случаен: автору просто довелось познакомиться с тем, как функционирует гражданское общество, именно в этой стране в рамках одной из стажировок. Однако впоследствии становилось все более и более ясно, что для вопроса о том, можно ли говорить о европеизации НКО и в чем она проявляется, Великобритания является одним из наиболее интригующих случаев. Так, если отталкиваться от научных моделей европеизации, Великобританию причисляют к категории наиболее «европеизированных» стран-членов. Несмотря на известную репутацию «евроскептика», по степени проникновения регулирования, норм и правил ЕС практически во все сферы политики, Великобритания занимает первые строчки среди членов ЕС. Британские частные кампании наиболее активно используют преимущества европейской экономической интеграции. Британские регионы наиболее вовлечены в реализацию европейской региональной политики и наиболее активны в использовании европейского финансирования, сопровождающего эту политику. В этом свете чрезвычайно интересно было посмотреть, так ли сильно затронул ЕС деятельность НКО и источники их финансирования. Интересно также было проверить постоянно воспроизводимый британскими политиками и активистами тезис о том, что членство в ЕС для страны – вопрос чистой прагматики и рационального расчета. Активная вовлеченность НКО в европейскую проблематику, их сотрудничество с ЕС и использование ресурсов, предлагаемых Союзом, доказало бы, что ЕС - инструмент и для структур гражданского общества. 

Однако поскольку речь идет о гражданском обществе, то возникают и другие вопросы. Например, было интересно посмотреть, не разделяют ли НКО других идей и дискурсов в отношении ЕС, которые сформировались в процессе европеизации, и не является ли сообщество НКО наиболее про-европейской частью британского общества, известного своим ироничным взглядом на европейский интеграционный проект. Иными словами, еще одна мини-гипотеза состояла в том, что гражданское общество воспроизводит какие-то другие идеи в отношении Европы в целом и ЕС в частности. 

А тем временем…

Или что происходило с гражданским обществом в ЕС

За более чем полувека своего существования ЕС расширил свои полномочия буквально во всех отраслях и сферах политики, что, безусловно, не могло не включить в сферу его интереса практически всех политических акторов. НКО также оказались в сфере его внимания. Однако до середины 1990-х это внимание было спорадическим и направлено лишь на узкую категорию организаций, действующих в первую очередь в сфере помощи развивающимся странам. Поскольку уже с 1960-х годов политика в области развития стала одним из приоритетов ЕС, уже в следующем десятилетии процесс взаимодействия ЕС и НКО прошел стадию активной институционализации. Так, в 1976 году был создан специальный комитет, который был призван объединить НКО, занимающиеся вопросами предоставления помощи, для лучшей координации их деятельности с институтами ЕС. Впоследствии этот комитет стал основой для первой панъевропейской зонтичной организации, наделенной особым статусом в ЕС как партнера по дизайну и реализации политики в области развития.

Тем не менее, в этот период гражданское общество и НКО не фигурировали в официальном дискурсе ЕС. Институциональная система ЕС также была закрыта для НКО, не предлагая никаких каналов для их участия в процессе разработки и реализации политики Союза. Переломным моментом послужил кризис, в котором оказался ЕС после 1993 года, когда Маастрихтский договор был отвергнут на референдуме в Дании, а во Франции и Великобритании был ратифицирован с минимальным перевесом сторонников. Критика деятельности ЕС была сосредоточена на новом направлении – его низкой демократичности, легитимности и оторванности от населения, чем объясняли задержки с ратификацией договора оппозиционные группировки в странах-членах. Именно с той поры в официальный евро-сленг попадает выражение «демократический дефицит» как ситуация, описывающая общий низкий уровень демократичности Союза (Majone 1998; Follesdal and Hix 2005).

Европейская Комиссия незамедлительно отреагировала на обвинения в низкой демократичности, обратившись к традиционному «лекарству» - гражданскому обществу. В Комиссии сформировались взгляды на привлечение гражданского общества как способ решения сразу нескольких проблем: низкой репрезентативности и низкого политического участия населения в политическом процессе на общеевропейском уровне или усиление легитимности на «входе», усиление легитимности на «выходе» путем привлечения граждан к реализации политики, а также продвижение идеи европейской интеграции среди скептически настроенных европейцев. В 1997 году, который исследователи называют «годом гражданского общества» в ЕС, Комиссия представила первый документ, в котором изложила свои новые взгляды на роль гражданского общества (Kendall and Anheier 1999). Гражданское общество стало пониматься очень широко, как вся совокупность добровольных организаций. Четкого плана действия в отношении гражданского общества на тот момент еще не было, как, впрочем, и четкого понимания их роли, но действия по «открытию» политической системы ЕС для НКО начали предприниматься. Институты ЕС (прежде всего, директораты Комиссии и Европарламент) стали принимать меры по включению НКО в процесс принятия и реализации политических решений (Armstrong 2002). 

Немного позднее дискурс в отношении НКО кристаллизируется и одновременно меняется. Комиссия начинает все больше склоняться к политической функции НКО как катализаторов демократичности и усилителей легитимности Союза и начинает рассматривать их с позиции привлечения к процессу выработки и реализации своих политик. При этом Комиссия в своих последующих документах отходит от расширительного толкования гражданского общества к его транснациональному видению – гражданское общество как панъевропейские организации, работающие в Брюсселе. Вслед за дискурсивными изменениями произошли институциональные сдвиги. Европейская Комиссия разработала и стала воплощать в жизнь систему «диалога с организованным обществом», закрепив за институтами ЕС право консультаций с НКО (европейскими зонтичными организациями) по вопросам разработки и реализации политики. Вскоре набрала обороты тенденция, названная исследователями «проникновение», когда НКО «проникали» в институты ЕС и становились официальными партнерами в консультационном процессе. Комиссия также инициировала создание и работу платформ НКО (или «policy forums» на языке Комиссии) по разным сферам деятельности (социальная, экологическая политика и т.д.), кооптировав в эти структуры национальные зонтичные ассоциации НКО, поспешившие открыть свои офисы и представительства в Брюсселе. Деятельность этих платформ практически полностью контролируется Комиссией, и поддерживается из бюджета ЕС; Комиссия также обладает широкими правами при выборе новых членов. 

Продвижением идеи консультаций с гражданским обществом в сфере выработки политики институциональные изменения для НКО не закончились. Комиссия, например, также пересмотрела содержание и механизмы региональной политики, открыв для НКО возможности участия в распределении Структурных Фондов. Кроме того, были инициированы другие изменения в области финансирования деятельности НКО для привлечения НКО к реализации ряда политик (экологической, например). 

Таким образом, за десятилетие с 1997 года в отношениях ЕС и гражданского общества наметилось движение в сторону интенсификации диалога и сотрудничества. Как отмечают исследователи, произошло «открытие» гражданского общества в ЕС. При этом оно было и дискурсивным, когда ЕС обозначил свое видение роли НКО, так и институциональным, когда открылось окно возможностей для участия НКО в политическом процессе на уровне ЕС. Исследователи европеизации рассматривают подобные сигналы со стороны ЕС как определенное давление, которое влияет на поведение и дискурсы акторов на национальном уровне. В ситуации с НКО «открытие» гражданского общества ЕС также можно рассматривать как своего рода давление, которое потенциально предоставило НКО возможности «европеизировать» свою деятельность. 

«Домашние» заготовки для НКО

НКО в Европе с 1997 года переживали  чрезвычайно благоприятное давление и оказались перед распахнутыми окнами возможностей на наднациональном уровне, которые служили хорошими стимулами для переноса фокуса внимания на ЕС и процессы на более высоком уровне. Однако траектория европеизации британских НКО была также скорректирована процессами, протекающими во внутренней политике Великобритании (Kendall 2000, 2009)

Для британских НКО новые возможности открылись не только на уровне ЕС. Одновременно с «открытием» гражданского общества институтами ЕС протекал идентичный процесс в самой Великобритании. Переломным моментом послужила победа Лейбористской партии на выборах 1997 года, которая сделала ставку на третий сектор в разрешении давнего спора с Консервативной партией о пределах вмешательства государства в экономику. Реформируя свою политико-идеологическую платформу, Лейбористская партия использовала риторику об усилении роли третьего сектора в социально-экономическом развитии страны, чтобы дистанцироваться и от Консерваторов, настаивающих на минимальном участии государства, и от своей собственной электорально проигрышной позиции по активизации роли государства и расширению его социальных обязательств. Третий сектор также удачно вписывался в идеологию «третьего пути», которая была представлена как обновленная социал-демократическая платформа (Kendall 2000). НКО, таким образом, обязаны пристальному вниманию к себе со стороны правительства и благоприятными возможностями, открывшимися сразу после выборов, партийной борьбе основных политических соперников.

НКО рассматривались лейбористами, прежде всего, с перспективы их вклада в борьбу против социальных проблем: безработицы, социальной исключенности, социального неравенства и т.д. Чтобы придать новый импульс добровольной деятельности граждан на благо сообщества риторика о важности привлечения НКО к разрешению социальных проблем была также подкреплена рядом практических шагов. Главным шагом было увеличение государственного финансирования НКО до сумм, прежде недоступных НКО. Правительство в разы увеличило бюджетную строку «Поддержка добровольных организаций» до 12 млн. фунтов стерлингов в год. Это, в свою очередь, имело следствием дальнейший количественный рост третьего сектора и его профессионализацию, поскольку новое правительство стало массировано развивать систему аутсорсинга социальных услуг организациям. Правительственные институты и муниципалитеты также задела тенденция «проникновения», когда НКО получили доступ к политической повестке дня и заняли свое место в многочисленных комитетах и комиссиях, занимающихся разработкой политик. Наконец, Великобритания стала первой страной в мире, где в правительстве был создан специальный Офис Третьего Сектора, глава которого одновременно является Министром Третьего Сектора и членом Кабинета. 

Подобные изменения драматически сказались на деятельности НКО в стране. За короткий промежуток времени Великобритания приблизилась к показателям доли некоммерческого сектора в экономике к таким традиционным лидерам как, например, Нидерланды. Кроме того, открытое окно возможностей существенно изменило политическую роль НКО, сделав их полноценными политическими акторами, участвующими в разработке и реализации государственной политики. Существенным образом повлияло это и на их «дорогу в Европу». Однако здесь наличествуют довольно интересные вариации, рассмотреть которые следует подробнее. 

Практики и модели европеизации

Внимательный взгляд на данные, отражающие интенсивность взаимодействия британских НКО с ЕС, фиксирует несколько интересных деталей. Прежде всего, британские НКО оставляют далеко позади НКО из других стран по интенсивности членства в европейских зонтичных организациях. Большинство членов таких пан-европейских платформ НКО как, например, «Age Platform», «Eurochild» или «Climate Action Network» составляют именно британские организации. По общему количеству официально зарегистрированных в Брюсселе НКО, Великобритания также лидер, хотя и уступает немного Франции и Германии. Однако, например, по скорости и степени освоения ЕС фондов и средств, выделяемых специально на поддержку НКО, британские организации занимают скромное 6 место, пропуская вперед крупнейшие страны-члены и Бельгию. Как могут объясняться эти вариации?

Первые цифры красноречиво говорят об интенсивном использовании британскими организациями возможностей участия в дизайне европейской политики, доступные через членство в официальных европейских структурах НКО. Особенно это касается так называемых социальных НКО, британские аналоги которых составляют более половины всех членов таких важных обще-европейских НКО-форумов как, например, «Социальная Платформа НКО». Эта структура является первичной площадкой для обсуждения любых директив и регламентов ЕС, затрагивающих вопросы социальной политики. Экологические НКО, однако, могут похвастаться только скромными результатами вовлечения в разработку политики, но зато оставляют социальные НКО далеко позади по степени вовлечения в реализацию экологической политики ЕС и использования средств ЕС для этих целей. Более того, на протяжении 5 лет с 2003 по 2008 была зафиксирована отрицательная динамика финансирования со стороны ЕС социальных НКО, однако положительная динамика по отношению к экологическим организациям (Green 2009). Очевидно, что для двух этих категорий НКО европеизация – блюдо под очень разными соусами.  

Несколько важных факторов определили столь разные «европейские пути» этих двух категорий НКО. Прежде всего, скромный интерес социальных НКО к деньгам ЕС можно объяснить отвлечением их внимания от чрезмерно сложного, кропотливого и отнимающего массу ресурсов процесса подачи заявок на гранты ЕС внезапно появившимися внутренними источниками финансирования. Особенно это относится к малым организациям, для которых соревнование за европейские деньги было, пожалуй, одной из немногих их «европейских» практик. Увеличение правительством финансирования малых и средних социальных НКО имело прямым следствием снижение их интереса к европейскому финансированию. В свою очередь, для «больших» социальных НКО ЕС никогда не выступал как дополнительный источник финансирования в силу существования других источников финансирования. Не сильно их затронули и изменения домашнего режима государственной финансовой поддержки НКО. 

Ситуация с финансированием явилась одной из причин изначального интереса больших НКО к политике на уровне ЕС. Однако в качестве объяснения могут быть рассмотрены и другие факторы. Одним из таких факторов является, безусловно, расширяющаяся компетенция Союза в сферах особого интереса для НКО. Здесь также особую роль сыграли так называемые рассогласования европейских политик и их британских аналогов. 

Как отмечают представители социальных НКО, с коими автору удалось побеседовать, «отправиться в Европу» их заставила увеличивающаяся значимость Брюсселя и оторванность решений на уровне ЕС от ситуации в Великобритании. По их мнению, решения, принимающиеся в Брюсселе, изначально не соответствуют положению дел в Великобритании и чаще всего отстают в плане эффективности и продуманности. Естественным выходом из ситуации, когда национальное правительство вынуждено подчиняться указаниям из Брюсселя и внедрять эти решения в национальную политику, видится участия в политическом процессе на стадии принятия решений непосредственно в Брюсселе. Именно эта ситуация служит двигателем чрезмерной лоббистской активности британских социальных НКО, которая реализуется через членство в общеевропейских форумах НКО, интенсивное лоббирование через национальных членов Европарламента и участие в многочисленных консультационных процедурах, инициируемых Комиссией. Более того, активно используемым каналом является собственное национальное правительство, через которое НКО пытаются повлиять на ситуацию в Брюсселе. Многие социальные НКО прошли также через реформирование внутреннего менеджмента, потребности в котором обнаружились как раз в связи с расширением возможностей влияния на общеевропейскую политику. В структурах НКО появились «европейские» отделы и департаменты, «европейские менеджеры» и персоны, отвечающие за организацию лоббирования на уровне ЕС. 

Для экологических организаций европеизация приняла несколько иные формы. Решающую роль опять сыграли нестыковки между экологической политикой ЕС и британской политикой. Однако на этот раз британская экологическая политика рассматривается как «отстающая» и не соответствующая более высоким стандартам ЕС. Выходом из этой ситуации для экологических организаций оказалось активное вовлечение в процесс имплементации политики ЕС через участие в проектах, финансируемых напрямую ЕС. Экологические организации стали использовать возможности, предоставленные ЕС и его институтами, чтобы оказать давление на национальные государственные структуры с целью более полного и эффективного исполнения норм и правил ЕС и принятия более высоких стандартов в сфере защиты окружающей среды. В этом плане европейские структуры оказались для них хорошим подспорьем в продвижении своих собственных повесток дня, для реализации которых национальные органы не обладали должной гибкостью или политической волей. Стандартной траекторией для экологических организаций стало участие в качестве партнеров в экологических проектах агентств ЕС. При этом если проанализировать содержание проектов, поддержанных ЕС и включающих НКО как партнеров, то практически все они фокусируются на одном виде деятельности – разработке стандартов оценки и качества реализации тех или иных экологических директив Комиссии. Проекты преследуют целью преодоление разрыва в содержании экологических политики Великобритании и ЕС, достижение чего видится, прежде всего, в надлежащем внедрении в Великобритании экологического законодательства ЕС. В ситуации, когда британское правительство уже 30 лет не полностью исполняет директиву «О защите птиц» или избирательно директиву «О качестве воздуха», британские экологические НКО видят своей целью воздействие на правительство через участие в различного рода мониторинговых проектах, позволяющих выявить недостатки в национальной экологической политике. 

Британские эксперты и исследователи называют экологические НКО самыми «европеизированными». Причины этого могут быть найдены не только в том, что внутренние возможности, открытые лейбористским правительством, наиболее благоприятствовали социальным НКО, а «зеленая» тематика в общем дискурсе о гражданском обществе и третьем секторе появилась лишь недавно. Британские экологические НКО изначально были самыми транснациональными в силу глобальности самой проблемы. Поэтому естественно было ожидать их более активную позицию по использованию каналов и возможностей, открываемых ЕС.    

Степень и глубину европеизации НКО также можно проследить и в транслируемом ими дискурсе в отношении Европы и ЕС в целом. Следует отметить, что в большинстве свое британские НКО успешно воспроизводят знакомый «евроскпетический» взгляд на Европейскую интеграцию, характерный для британского общества. Гражданское общество, несмотря на активное вовлечение в европейскую политику, не кажется носителем интеграционных идей и не воспроизводит лозунгов, призывающих преодолеть отчуждение страны от идеи Европы. Чрезвычайно редко можно встретить представителей НКО, высказывающихся в терминах принадлежности к европейскому гражданскому обществу – дискурсу, активно насаждаемому Комиссией. Однако, например, можно зафиксировать некоторые различия между интенсивностью европейского дискурса в риторике социальных и экологических НКО. Если первые более национально ориентированы, несмотря на активную работу в рамках общеевропейских платформ и форумов НКО, то экологические НКО чаще ссылаются на такие понятия как «общее дело», «общее будущее», «европейская повестка дня», «общеевропейская проблема» и др., когда раскрывают мотивы своего вовлечения в политику на европейском уровне. Это может объясняться особенностями сфер деятельности этих типов НКО: вопросы социальной политики, безусловно, не столь транснациональны, как вопросы защиты окружающей среды, что отражается и на содержании риторики НКО. Однако социальные НКО, например, чаще обращаются к проблеме демократического дефицита, когда пытаются обозначить свое место в политике ЕС. С их точки зрения активное включение в процессы на уровне ЕС имеет целью преодоление имиджа Брюсселя как «башни из слоновой кости», в которой решения принимаются без учета потребностей и нужд рядовых граждан ЕС.

Можно сказать, что ЕС не является значимым объектом для идентификации НКО. Они в большей степени воспринимают ЕС с прагматической точки зрения как совокупность дополнительных возможностей. Британское гражданское общество (в лице социальных и экологических НКО) осталось не очень активным распространителем дискурса о принадлежности к Европе и ценности процесса европейской интеграции, что, в принципе, можно было от него ожидать  в силу его видимой активности на европейском уровне. 

Дальнейшая эмпирическая проверка тезисов данного эссе еще впереди. Судить о том, насколько ЕС изменил траекторию и повестки дня деятельности НКО чрезвычайно сложно в силу комплексности самого феномена гражданского общества, однако актуально. 

Через анализ вовлечения НКО в европейскую политику можно не только раскрыть многие подводные течения европейской интеграции, которую обычно исследуют сквозь призму деятельности традиционных акторов. Понимание того, насколько НКО ориентированы на структуры ЕС и предлагаемые ими возможности приобретает значение для НКО из «третьих стран», чьи планы включают расширение кооперации с зарубежными коллегами. ЕС успешно меняет стратегии, повестки дня и дискурсы НКО, которые все более активно используют открываемые в Брюсселе окна возможностей. Разрабатывая планы кооперации с российскими коллегами европеизированные НКО из стран-членов ЕС, несомненно, будут стараться выстроить взаимодействие и с учетом этого направления их деятельности, попутно вовлекая, хотя, может, и не так открыто, и российские НКО в сферу европейской политики на уровне постановки целей и разработки методологий реализации совместных проектов. Возможно, они действительно станут дополнительными двигателями европеизации теперь уже российских НКО, которые в настоящее время уже все более активно начинают прибегать к помощи структур ЕС в реализации своих целей. 

Библиография 

Armstrong, Kenneth A. 2002. Rediscovering Civil Society: the European Union and the White Paper on Governance. European Law Journal 8 (1):102-132.

Borzel, Tanja. 1999. Toweards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to Europeization in Germany and Spain. Journal of Common Market Studies 37 (4):573-596.

Follesdal, Andreas, and Simon Hix. 2005. Why There is a Democratic Deficit in the EU: A response to Majone and Moravcsik. European Governance Papers, http://www.connex-network.org/eurogov/pdf/egp-connex-C-05-02.pdf.

Green, Hazel. 2009. State of the Sector Panel Survey. Report 1: Activities and Funding. London: The Cabinet Office.

Kendall, Jeremy. 2000. The mainstreaming of the third sector into public policy in England in the late 90-s: whys and wherefores. In Civil Society Working Papers. London: London School of Economics.

———. 2009. The UK: Ingredients in a Hyperactive Horizontal Policy Environment. In Handbook on Third Sector Policy in Europe: Multi-Level Processes and Organised Civil Society, edited by J. Kendall. Cheltenham: Edwar Elgar Publishing Limited.

Kendall, Jeremy, and Helmut Anheier. 1999. The Third Sector and the European Policy: an Initial Evaluation. Journal of European Public Policy 6 (2):283-307.

Ladrech, Robert. 1994. Europeanisation of Domestic Politics and Institutions; the Case of France. Journal of Common Market Studies 32 (1):69-88.

Majone, Giandomenico. 1998. Europe's Democratic Deficit: the Question of Standards. European Law Journal 4:5-28.

Radaelli, Claudio M. 2000. Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change. [S.l.]: [s.n.].