Дарья Николаева. Неравный бой
На одной из лекций в университете нам, тогда студентам второго курса факультета международных отношений, рассказывали об американской неправительственной организации Архив Национальной Безопасности (АНБ, англ. National Security Archive, NSA), которая вот уже несколько десятилетий занимается рассекречиванием и публикацией правительственных документов. Таким образом, через получение большего доступа к информации о деятельности государственных органов, по мнению создателей организации, достигается большая демократичность общества. Организация эта в США достаточно известна, не только в научных кругах, но и среди широких слоёв общества. Мне тогда стало интересно, есть ли подобные НПО в России – по крайней мере, я ни о чём похожем не слышала.
После упорных поисков (спасибо сети Интернет) я нашла то, что искала. С одной стороны, результат радовал – да, в нашей стране есть организация, занимающаяся доступом к информации о деятельности власти. С другой стороны, оказалось, что в целом ситуация с доступом к социально значимой информации в России значительно отличается от США, причём по большей части не в лучшую сторону.
Во-первых, выяснилось, что НПО за свободу информации о госорганах в России, мягко говоря, небольшое количество – всего одна (для сравнения – в США более100). Она называется Институт Развития Свободы Информации (ИРСИ) и располагается в Санкт-Петербурге. Решив, что местоположение организации, совпадающее с моим местом учёбы, - это отличный шанс более детально вникнуть в этот уникальный для нашей страны случай, я договорилась с директором Института о встрече. Расположенный в подвале неприметного дома в тихом переулке, Институт сразу удивил меня своими скромными масштабами: две комнаты, шесть человек, занятых кто работой на компьютере, кто составлением каких-то документов. Сразу вспомнилась страница сайта Архива Национальной Безопасности, посвящённая штату сотрудников: их там около 40.
Директор ИРСИ, Иван Павлов, любезно согласился побеседовать со мной, рассказав об основных направлениях и целях работы, успехах и неудачах, наиболее острых проблемах, и, признаюсь честно, рассказ меня впечатлил. Забегая вперёд, скажу, что, помимо прочего, директор ИРСИ помог мне начать электронную переписку с сотрудницей того самого Архива Национальной Безопасности, с которым, как оказалось, Институт сотрудничает, Светланой Савранской. Эта переписка позволила взглянуть на АНБ так же, как и на ИРСИ, «изнутри», посмотреть на организацию глазами её работника. После сопоставления материалов этих двух бесед, материалов сайтов организаций, отзывов в прессе, официальных документов (годовых и финансовых отчётов), у меня сложилась любопытная картина сравнения этих НПО.
Итак, обе организации занимаются доступом к информации о деятельности государственных органов. Однако, Архив направлен исключительно на рассекречивание и публикацию документов, связанных с вопросами внешней политики и безопасности США. Интересы Института – это прежде всего текущие законодательные акты, а также социально-значимая информация: например, к какому должностному лицу какого органа обращаться с вопросами, в каком порядке, и что делать, если в этой просьбе отказано. То есть, ИРСИ занимается тем, что прививает в нашем обществе самые изначальные основы свободы информации – то, что в США уже является само собой разумеющимся. Действительно, в нашей стране ещё нередки такие случаи, когда не публикуются законодательные акты (например, постановление правительства РФ о государственной тайне), или когда на вопрос гражданина о том, куда идут сданные в ТСЖ на ремонт дома деньги, он получает ответ «это вас не касается».
Структуры НПО тоже довольно сходи между собой: управляющий орган, который решает все важные вопросы организации, исполнительный директор, выполняющий представительские функции и участвующий в работе НПО наряду с простыми сотрудниками, максимально возможная гибкость, отсутствие бюрократических систем. Характерным отличием, пожалуй, является то, что сотрудники Архива разделяют работу по проектам между собой, Институт же, как правило, трудится над всеми делами «сообща».
Нельзя не упомянуть, что если NSA работает с 1976 года, то российская организация – лишь с 2004. Это, естественно, не могло не отразиться на разнице в масштабах организации (упомянутых выше), известности, авторитете в обществе.
Обе организации ведут судебную практику, в основном против государственных органов, не предоставляющих необходимую информацию. Ответчиками по искам, возбуждённым Архивом, выступали такие правительственные структуры, как Агентство США по чрезвычайным ситуациям, Департамент Внутренней безопасности, Департамент обороны и даже ЦРУ. Отличие Института от АНБ в данном аспекте в том, что российская организация не только сама возбуждает иски, например, если не опубликованы нормативно-правовые акты, но и оказывает юридическую помощь гражданам и организациям, права которых на доступ к социально-значимой информации нарушаются. Причём, что немаловажно и весьма удивительно в сегодняшнем мире, помощь эта оказывается юристами Института абсолютно безвозмездно.
И российская, и американская НПО ведут исследовательскую деятельность. Архив Национальной Безопасности анализирует рассекреченные документы, приводит поясняющие комментарии. Институт с 2004 года ведёт Мониторинг официальных сайтов государственных органов России, результаты которого с рекомендациями по улучшению сайтов отсылаются госорганам. В 2009 году ИРСИ выпустил первый в России доклад о свободе информации. Это масштабное исследование, охватывающее самые различные области общественной жизни, сегодня не имеет аналогов в нашей стране.
Важным аспектом работы АНБ и ИРСИ является информационно-просветительская деятельность: поддержка сайта, выпуск брошюр, книг, публикация исследований. Институт в этом направлении осуществляет такие разноплановые проекты, как общественные кампании, регулярная рубрика в газете, студенческий проект и т.д. Отдельно хотелось бы сказать о сайтах организаций: ведь сегодня это наиболее доступный канал получения информации, особенно для молодёжи. Здесь не без гордости можно отметить явное преимущество российской НПО: сайт не только очень и очень информативен, но и, в отличие от сайта NSA, регулярно обновляем, все документы доступны для скачивания, все ссылки работают, и, что не может не радовать, работает обратная связь и доступен английский вариант сайта.
Параметр, по которому Институт Развития Свободы Информации значительно проигрывает Архиву – международная деятельность. Наша страна пока, к сожалению, по большей части перенимает опыт, а вот США активно этим опытом делится. Справедливости ради, нельзя не заметить, что в последнее время ситуация меняется к лучшему: в Армении и Азербайджане созданы дружественные организации, Институт содействует разработке и принятию закона о свободе информации в Казахстане, совершает поездки с просветительской миссией, планируется создать общий портал. Но всё это – в рамках постсоветского пространства, тогда как Архив Национальной Безопасности разворачивает свою деятельность по всему миру. Хотя, как мне кажется, и зарубежным коллегам есть чему поучиться у российских правозащитников.
Примером этого служит не только поддержка сайта, о которой говорилось выше. Хотелось бы отдельно затронуть такой важный аспект, как финансирование. Хотя и АНБ, и ИРСИ выпускают ежегодные финансовые отчёты, в которых указывают источники средств НПО, но Архив Национальной Безопасности публикует только список лиц и организаций, предоставивших деньги, без указания конкретных сумм, полученных из того или иного источника. Институт Развития Свободы Информации придерживается принципа полной информационной открытости: любой желающий может узнать не только кто, но и сколько предоставил средств, и на что они были потрачены в течение года. Финансовые отчёты ИРСИ доступны для скачивания с сайта российской НПО, в отличие от отчётов NSA, ссылки для скачивания которых работают далеко не всегда. Довольно странно для НПО за свободу информации страдать от недостаточной информационной открытости, не правда ли?
При этом, следует отметить разницу в бюджетах НПО: Архив превосходит Институт по этому параметру в 8 раз.
Тонкий момент при планировании бюджета неправительственной организации состоит в выборе источников финансирования. Так, ИРСИ получает, в числе прочего, гранты, выигранные на государственных конкурсах. И хотя это не является подтверждением зависимости НПО от государства, всё же доверие к такой организации будет меньше, особенно на Западе, где никакие финансовые средства из государственного бюджета не могут поступать в бюджет НПО. Неутешительным для России является и тот факт, что бюджет Института Развития Свободы Информации на львиную долю состоит из благотворительных взносов американских организаций. Об этой проблеме сегодня говорится довольно много: ведь финансовая зависимость часто приводит к политической ангажированности, и, более того, под прикрытием таких НПО работают разведывательные структуры.
Однако, главным критерием оценки деятельности НПО служат всё-таки достигнутые результаты.
На сайте Архива Национальной Безопасности доступна, к сожалению, информация лишь за 2007 год. Статистика выглядит следующим образом: 32 000 целевых запросов на рассекречивание документов в более чем 200 различных служб и агентств американского правительства, в результате которых более 7 миллионов страниц документов, ранее бывших секретными, были открыты для общества; более 700 000 страниц из этих документов опубликовано в книгах и в сети Интернет, выпущено на микрофишах и CD-дисках; более 200 электронных книг, содержащих важнейшие документы по главным темам современных международных отношений, опубликованных на сайте Архива и привлекающих ежегодно около 24 миллионов пользователей (440 000 скачиваемых страниц в день); 47 исков о свободе доступа к информации против Правительства США, 25 из которых удовлетворены и 4 продолжаются до сих пор, направленных на рассекречивание различных документов – от переписки Кеннеди и Хрущёва во время Кубинского ракетного кризиса до ранее недоступных фотографий церемоний прибытия на родину гробов американских погибших в войнах в Ираке и Афганистане; 40 миллионов сохранённых для истории записей по электронной переписке Белого Дома (Рейгана, Буша и Клинтона); публикация серии значимых работ по истории Холодной войны совместно с Central European University Press, в том числе научных трудов по вопросам кризиса в Восточной Германии 1953 года, революции в Венгрии 1956 года, «Пражской Весны» 1968 года, Закона о солидарности и военном деле в Польше 190-81 года, секретной истории Варшавского Пакта 1955-1991 года и конца Холодной войны в Европе 1989 года; сотрудничество с исследовательскими институтами, организациями по защите прав человека, университетами, академиями, журналистами и студентами более чем из 40 стран мира с целью открытия данных правительства и доступности первичных источников. Действительно, цифры впечатляют.
Российская организация такой статистикой пока похвастаться, увы, не может. И тем не менее, ИРСИ одержал несколько значительных побед. ИРСИ с 2006 года добивается, чтобы национальные стандарты были доступны на сайте Ростехрегулирования, однако эта государственная структура продолжает уклоняться от исполнения этого решения разными способами. Так, сначала они были доступны лишь на коммерческой основе, затем, после выигранного ИРСИ суда, - на сайте, но только с условием регистрации пользователя, что является незаконным. Теперь Институт добился доступа к ГОСТам без регистрации, однако проблема ещё не решена: стандарты выкладываются только на короткое время. Институт в 2005 году добился опубликования Постановления Правительства РФ от 3 ноября 1994 года № 1233, регулирующего режим служебной тайны в России (Постановление о служебной тайне). Теперь организация занимается оспариванием спорных положений документа, однако, пока безрезультатно. В области тактической практики (помощи конкретным гражданам и организациям) ситуация складывается не лучшим образом: из десятков дел, которые вёл Институт, выиграно не так много. Однако, эти дела являются по-своему уникальными: в России это первые случаи удовлетворения прав гражданина на информацию.
Сравнив такие результаты, казалось бы, вывод напрашивается сам собой: американская организация гораздо более успешна, чем российская. Но не всё так просто. Например, в отличие от NSA, ИРСИ публикует в своих отчётах информацию не только об успехах, но и о неудачах организации, ещё раз подтверждая приверженность принципам информационной открытости. Кроме того, как отмечают сотрудники Института, зачастую сам факт обращения в суд является победой: даже если дело проиграно, результат оказывается положительным. Так, ИРСИ вёл дело против Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга, который не размещал на официальном сайте госзаказа реестр государственных контрактов города. В суде успеха достичь не удалось, но после закрытия заседания в кратчайшие сроки вся необходимая информация была помещена на сайте. Таким образом, если, пусть даже за пределами суда, чиновники признают и исправляют ошибки, - это несомненная победа Института Развития Свободы Информации. Также нельзя не сказать о том, что основополагающий закон о доступе к общественно значимой информации в России (ФЗ №8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления») действует лишь с 1 января 2010 года, тогда как Акт о Свободе Информации США – с 1966.
Какой же можно подвести итог всему вышесказанному? Изучая материалы НПО, беседуя с сотрудниками, я не переставала удивляться тому, насколько разный масштаб проблем они решают. Если приводить метафорические сравнения, то Архив Национальной Безопасности напоминает мощный ледокол, который из года в год успешно занимается той работой, которая ему по плечу, и получает за это почёт и уважение, разумеется, заслуженные. А Институт Развития Свободы Информации похож скорее на небольшую лодку, на борту которой несколько людей пытаются ломать льдины баграми, зарабатывая репутацию безнадёжных чудаков. И какова разница в толщине льда! В Америке – ледок скрываемых правительством документов под жаркими лучами активного общественного мнения, подкреплёнными устоявшимся законодательством с широкой практикой применения и частыми случаями исков по поводу свободы информации, а также внушительным бюджетом. А в нашей стране – лёд отсутствия гражданской позиции, неумения и нежелания отстаивать свои права на информацию в суде, при недостаточной проработке законодательства и практически полном отсутствии судебной практики в этой области и весьма скромном финансировании. Поэтому, на мой взгляд, вообще удивительно, что такая горстка людей смогла что-то сделать в нашем государстве, и победы эти в десять раз дороже, чем успехи американской НПО. Конечно, нельзя сказать, что Институт Развития Свободы Информации идеален. Однако, информационная открытость, в том числе в финансовой области, качественная поддержка сайта, лёгкость контактов с НПО – всё это неоспоримые преимущества, которые нужно сохранить и в дальнейшем, при развитии организации. Что же касается небольших на сегодня успехов, то необходимы не только усилия Института, но и власти – в области совершенствования законодательства в сфере доступа к информации и придания НПО консультативного статуса, и общества – ведь только активная гражданская позиция может что-то изменить в обществе. И, наконец, я не могу не выразить сотрудникам Института Развития Свободы Информации своё восхищение энтузиазмом, упорством и целеустремлённостью, а также благодарность за то, что они занимаются таким трудным и неблагодарным в нашей стране делом. Я уверена, что именно с таких шагов начинается изменение общества и страны к лучшему.
В работе были использованы источники:
Документы:
1. Конституция РФ. М., Юридическая литература, Администрация Президента Российской Федерации, 1997.
2. ФЗ №149 «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Сайт Института Развития Свободы Информации
3. ФЗ №8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»// Российская газета, федеральный выпуск № 4849 от 13 февраля 2009 г.
4. The Freedom Of Information Act, 5 U.S.C. Сайт Архива Национальной Безопасности
5. Устав Института Развития Свободы Информации. Сайт Института Развития Свободы Информации
6. Годовой отчёт Института Развития Свободы Информации за 2007 год. Сайт Института Развития Свободы Информации Отчет не доступен на новой версии сайта ИРСИ - ред.)
7. Годовой отчёт Института Развития Свободы Информации за 2008 год.
8. Годовой отчёт Архива Национальной Безопасности за 2007 год. Сайт Архива Национальной Безопасности
9. Финансовый отчёт Архива Национальной Безопасности за 2006-2007 год. Сайт Архива Национальной Безопасности
Электронные ресурсы:
1. Сайт Архива Национальной безопасности
2. Сайт Института Развития Свободы Информации
Интервью:
1. Интервью директора Института Развития Свободы Информации И.Ю.Павлова// Интервью автора 19 октября 2009.
2. Интервью сотрудника Архива Национальной Безопасности С.Савранской// Интервью автора 21 января 2008.
Об авторе: Дарья Сергеевна Николаева, студентка Санкт-Петербургского государственного университета (факультет международных отношений, направление Прикладная информатика в международных отношениях), 4 курс. Живет в Петербурге.
См. также на Когита!ру:
Наш 2-й конкурс эссе собрал более 40 участников
