Первоисточник
 

Для того чтобы оценить влияние децентрализации в России на ситуацию с правами человека, необходимо в первую очередь выявить подлинный характер процессов трансформации государственных институтов в стране. Нам представляется, что эти процессы не вписываются в традиционные представления о децентрализации как о последовательной реформе. Более того, мы считаем, что применительно к России вообще нельзя говорить о децентрализации как о реформе.

Для проведения полноценной децентрализации, как нам представляется исходя из мирового позитивного опыта, необходимыми являются следующие условия:

• децентрализация должна проходить в рамках четкой и внутренне не противоречивой правовой системы;
• необходима концепция реформы, очевидная для всех уровней власти;
• реформа должна включать в себя детально разработанную систему разделения полномочий;
• передача полномочий должна быть не вынужденным шагом, а добровольным, сознательным действием, нацеленным на достижение эффективности управления;
• органы власти, чьи полномочия расширяются, должны осознавать и принимать повышение уровня ответственности;
• все уровни власти должны обладать необходимым подготовленным кадровым ресурсом;
• должны существовать культура разрешения противоречий между субъектами власти и определенная степень консолидации политических элит.

Мы утверждаем, что ни одного из вышеперечисленных условий не существовало в России конца 1980-х — 1990-х годов.
В этот период в стране происходил неконтролируемый распад советской системы, а формирование новой государственности продолжается по сей день.
Оценивая различные элементы социально-политической трансформации, можно говорить как об архаизации или возвращении к традиционным советским формам, так и о возникновении новых либеральных и демократических тенденций.

 

В XX веке Советский Союз, несомненно, являлся одним из наиболее централизованных государств в мире.
Максимальная степень централизации была столь же онтологически присуща Советскому государству, как отсутствие частной собственности и рыночной экономики. Единая система управления и экономического планирования, а также тотальная мобилизация ресурсов позволили аграрной стране превратиться в одну из мировых сверхдержав.
Становым хребтом системы была КПСС (обладавшая монополией на политическую власть), которая контролировала деятельность всего административно-хозяйственного комплекса, принимала стратегические решения и разрешала противоречия интересов хозяйствующих субъектов и административных единиц.

Обе вертикали — партийная и государственная — были построены по принципу строгой иерархичности и подчинения нижних уровней верхним. Эта система дополнялась мощным репрессивным аппаратом, не только служившим для борьбы с потенциальной политической оппозицией, но и поддерживавшим работоспособность государственной машины.

Несмотря на наличие соответствующих институтов (Советы и их исполнительные комитеты всех уровней, правительство), государственная власть (де-факто) не принимала никаких политических решений и жестко контролировалась партией. Партией же определялись и экономические приоритеты.

Административные единицы, как и хозяйствующие субъекты, не имели практически никакой самостоятельности. Вот каким образом выглядел в СССР бюджетный механизм:

«Единый бюджет, сложенный по принципу “матрешки” (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР).

Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Если кому-то не хватает 100% собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи».

Совершенно очевидно, что в таких условиях никакой культуры местного самоуправления быть в принципе не могло. Деятельность местных органов власти была подконтрольна вышестоящим органам, которые, в свою очередь, исходили из годового плана, разрабатываемого для всего СССР Государственным плановым комитетом.

При наличии объединяющей идеологии и поддержании постоянной активности репрессивной машины (при этом уровень репрессий не обязательно должен был быть высок — главным являлся сам факт использования репрессий как непременного метода государственного управления) такая система была достаточно жизнеспособна. Ее ахиллесовой пятой оказалась крайне низкая восприимчивость к инновациям.

«Система была действительно исключительно устойчива — но устойчива в том смысле, что отторгала от себя любые инновации, выходящие за рамки логики сложившейся индустриальной системы, то есть системы, основанной на технологиях определенного типа и на соответствующей им централизации управления. Она не обладала внутренними источниками для адаптации к новым, идущим из постиндустриального мира технологическим и социальным вызовам».

За время своего существования советская система претерпела определенные изменения (в том числе направленные на некоторое расширение экономической самостоятельности союзных республик), однако ее основные характеристики оставались неизменными.

К 1980 году ресурс стремительной индустриализации 1930-х был уже исчерпан, Советский Союз вступил в фазу системного кризиса. М. Горбачев предпринял реформы, направленные на интенсификацию советской экономики, что лишь ускорило развитие кризиса. Популистские меры последних советских правительств разбалансировали механизмы макроэкономики СССР. Кроме того, коммунистическая идеология к тому времени окончательно выродилась, а попытки осторожной демократизации парализовали репрессивный аппарат. Лишившись политической и идеологической исключительности, КПСС стала стремительно терять власть, а централизованная государственная система — разваливаться. Кризис власти был усугублен ростом национализма, наиболее разрушительным последствием которого для СССР стал политический курс союзных республик, направленный на все большую самостоятельность вплоть до независимости, и противостоянием союзного руководства и РСФСР (в том числе лично М. Горбачева и Б. Ельцина).

Окончательный крах советского государства произошел после путча 19–21 августа 1991 года, который являлся фактически последней попыткой политической и административной консолидации на уровне СССР.

Уже в 1989—1990 годах не только союзные республики, но и органы власти более низкого уровня начали заявлять о той или иной степени самостоятельности, явочным порядком присваивая себе разнообразные полномочия (в частности, бюджетные и налоговые). На низовом уровне на волне общественной инициативы стали возникать ранее не существовавшие органы местного самоуправления — территориальные органы самоуправления, домовые комитеты и т. д. Все это происходило в рамках общего процесса реализации гражданами своих прав явочным порядком, но одновременно означало наступление административного хаоса.

Процесс демократизации, набрав обороты, становится стремительным, и демонтаж тоталитарной системы на определенной точке превращается в ничем не сдерживаемый обвал. Эти явления естественны и в принципе позитивны. Но в данном случае за начавшейся стихийной децентрализацией различимы черты совершенно другого феномена.

Несмотря на политический и идеологический контекст конца XX в., развал Советского Союза в действительности аналогичен распаду империй, наподобие Российской империи (1917—1920) или Китая (первой половины прошлого века). Авторитет центральной власти (вне зависимости от ее характеристик) оказывается крайне низким; страна неуправляема; политические амбиции региональной и местной властей переходят все разумные пределы; государственные институты деградируют; органы власти на всех уровнях пытаются воплотить свои представления о принципах организации управления.

II. Федеративная структура в отсутствие федерации

Особенность политической культуры тоталитаризма состоит в том, что номинальное значение политических институтов нередко расходится с реальным содержанием. Формально являясь федерацией, Советский Союз на деле был унитарным государством, причем жестко централизованным. Однако когда советская политическая система начала проявлять признаки ослабления, именно псевдофедеративное устройство послужило катализатором для развала страны. Теоретически республика в составе федерации может обладать значительными правами, но в СССР, где формальное политическое устройство было скорее декорацией, права республик не были четко определены. Страну объединяла не федерация, а КПСС. Когда прежняя система управления утратила легитимность, возник правовой вакуум в отношениях между центром и союзными республиками, причем каждая из сторон хотела его заполнить в свою пользу. К примеру, в области бюджетных отношений это выглядело следующим образом:

«В специфических советских условиях… начинается “война за бюджет”: союзные республики отказываются перечислять налоги в федеральное казначейство и настаивают на переходе к одноканальной системе сбора налогов при усилении собственного контроля за расходами руководства СССР» (Гайдар Е. Очерки экономической политики посткоммунистической России).

Проблема разделения полномочий в сочетании с эскалацией национализма, учитывая, что республики изначально обладали всеми государственными атрибутами, по сути и обусловили распад СССР.

В начале девяностых годов те же самые процессы начали развиваться и в РСФСР, внутреннее устройство которой было аналогично. Но подавляющее большинство регионов не обладало государственными атрибутами, а национальный сепаратизм мог стать опорой региональной элите только в двух десятках республик в составе федерации. И главное, российский центр признал свершившимся фактом переход значительной части полномочий региональным властям. Хрестоматийной стала фраза Б. Ельцина «Берите суверенитета, сколько сможете…». Фактически децентрализация была признана, но не проведена — правовая проблема разграничения полномочий осталась неурегулированной.

 

 

 

После победы демократических сил в августе 1991 года российское общество получило возможность свободно строить демократическое государство. Но проблема состояла в том, что отстранения КПСС и демократического формирования выборных органов власти на всех уровнях было для этого недостаточно. Необходимой являлась не только экономическая реформа — введение частной собственности и рыночных отношений, — но и преобразование всей системы государственного управления, кардинальное обновление нормативной базы и формирование новой политической культуры, в том числе в духе цивилизованной децентрализации.

Следует напомнить, что даже программа экономической — наиболее последовательной — реформы вырабатывалась в авральном режиме в конце 1991 года, и региональная составляющая в ней была фактически проигнорирована.

«Ельцинское правительство начало обращаться к проблеме регионализации реформ с опозданием, лишь с середины 1992 года.
В обращении к региональным руководителям на встрече в Чебоксарах [столица Республики Чувашии. — Авт.] в сентябре 1992 г. Ельцин признал, что региональные проблемы реформаторского курса проигнорированы и что необходимо перенести фокус реформ с Москвы на регионы»( Магомедов А. Мистерия регионализма: Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу»).

Но и позднее федеральная власть оказалась неспособной проводить последовательную политику в этом направлении, что обусловливалось все более обострявшимся противостоянием Президента РФ и Верховного Совета:

«Политика обеих соперничавших ветвей федеральной власти сводилась к спорадическим визитам в провинции, в ходе которых давались обещания, выдвигались инициативы и делались заявления. Регионы превратились в разменную монету в борьбе между двумя центральными элитами: президентской и парламентской. Даже ключевые решения о локальном налогообложении, финансах, инвестициях, которые являются критически важными для успешного перехода к рынку, были сделаны “на ходу”, в течение кратковременных визитов. Сами решения выглядели скорее как обещания, а не как реалистически продуманные действия»( Магомедов А.).

Конфликт Верховного Совета и Президента РФ лежал в русле общей проблемы разграничения полномочий, только в данном случае — между ветвями власти. Возникшие в 1917 году Советы причудливым образом сочетали в себе функции законодательной и исполнительной властей.
В 1991 был введен пост Президента, однако система центральной власти реформирована не была. Между Президентом и Верховным Советом неизбежно возникли противоречия, а политические амбиции не позволяли провести конституционную реформу, которая естественным образом должна была превратить Верховный Совет в орган исключительно законодательный.

Схожая ситуация наблюдалась и в регионах. В региональных и местных Советах «депутатская настойчивость в тандеме с их неспособностью договориться о новых механизмах, организовать дела Совета, установить отношения с исполкомом оказалась очень вредной»( Gelman V., MacAuley M. The politics of City Government Leningrad). Постоянные внутренние конфликты тормозили проведение реформ.

Противостояние Верховного Совета и Президента РФ закончилось только в октябре 1993. Кризис разрешился насильственным неправовым путем. Победа Президента в центре была тут же закреплена на местах: 9 и 26 октября 1993 года были изданы Указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» и «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», повсеместно ликвидировавшие прежнюю систему Советов.

Несмотря на то, что в начале 1990-х не удавалось отрегулировать демократическую систему государственной власти и местного самоуправления, от прежней централизации не осталось и следа. С одной стороны, это произошло в результате демократизации периода поздней «перестройки», когда органы власти, часто действуя в нарушение легитимных процедур, обретали реальные полномочия, выходя из подчинения КПСС и вышестоящих органов(Так, один из бывших генпрокуроров России В. Степанков констатировал, что «повсеместно Советы и местные администрации необоснованно присваивают себе функции законодателя»). Но в еще большей степени — в результате экономического кризиса.

Экономический и политический хаос начала 1990-х вызвал стремительный процесс обособления регионов. «Изучение локальных властей в России подтверждает… что их ответом на генеральный кризис политической системы в стране был усиливавшийся локальный партикуляризм»( Магомедов А.).
В сложившейся ситуации фактически имел место процесс приспособления, в рамках которого местные власти и в особенности региональные лидеры пытались оградить подведомственную им территорию от охватившего страну кризиса.

Первоначально система экономических отношений между уровнями власти была выстроена в соответствии с принципами демократической децентрализации.

В начале 1990-х г., исходя из принципа самостоятельности региональных и местных властей, на федеральном уровне было определено, за какие обременения отвечают соответственно федеральная, региональная и местная власти. Одновременно были разделены и налоги, поступающие федеральной, региональной и местной властям.

Этой схеме были изначально присущи очевидные два изъяна. Во-первых, она была построена на основе среднестатистических доходов и расходов регионов. При этом российские регионы чрезвычайно разнятся по экономическому потенциалу и по необходимым затратам. Эффективная схема бюджетного выравнивания не была создана (отчасти причиной тому был недостаток профессиональных кадров и опыта управления в условиях рыночной экономики). Эта проблема существует не только на федеральном, но и на региональном уровне. <...>

Во-вторых, разделение налогов и обременений между уровнями власти также оказалось неадекватным. В итоге, несмотря на неплохое начало, система децентрализованных отношений между центром, регионами и муниципальными образованиями так и не была создана.

Третий недостаток системы выявился со временем. В ходе принятия все новых и новых федеральных законов, нередко продиктованных безответственным популизмом, обременения возрастали. Региональные и местные власти по условиям российского законодательства не могли отказаться от их исполнения. В результате бюджеты большинства муниципальных образований и значительного числа регионов стали заведомо дефицитными.

При этом региональные и местные власти, так же как исполкомы и Советы, не смогли цивилизованно поделить полномочия и налоговую базу.

На этом фоне развернулась «налоговая война»: фактически в каждом регионе основными донорами бюджета являются один или несколько больших городов, где расположены крупные предприятия — главные налогоплательщики. Естественно, мэры городов хотели оставить большую часть собираемых налогов себе, а региональные власти стояли перед необходимостью дотировать основную часть муниципальных образований, в особенности сельские районы. Региональные власти стали проводить политику по лишению местного самоуправления источников дохода.
<...>

Кроме того, местные власти решали свои проблемы простым игнорированием федерального законодательства. На местах принимались многочисленные нормативные акты, ограничивающие осуществление выплат, предписанных федеральными законами. Например, мэр города Краснодара (Краснодарский край) своим постановлением отменил льготы ветеранам ВОВ на проезд в городском транспорте, а мэр города Ростова-на-Дону (Ростовская область) отменил льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг для сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих (примеры взяты из докладов, составленных в рамках программы общероссийского мониторинга прав человека, координируемой Московской Хельсинкской группой. Далее по тексту отсутствие ссылки на источник информации означает, что информация поступила из сборников докладов региональных правозащитных организаций о положении с правами человека в субъектах Российской Федерации за 1999 и 2000 (Московская Хельсинкская группа)).

В разгар этих процессов Президент РФ победил Верховный Совет, и советская система была демонтирована.

Новая государственная система была сформирована на основе Конституции, принятой 12 декабря 1993 года, которая в международном сообществе по праву считается одной из наиболее передовых в области гарантий соблюдения прав человека (в Конституции РФ закреплено верховенство международных соглашений, в том числе в области прав человека). В отношении местного самоуправления в Конституции РФ было, в частности, закреплено его отделение от вертикали государственной власти. Причем в данном случае показательно, что, когда обсуждался проект Конституции, «все споры велись о правах и полномочиях Президента и парламента… почти ничего не говорилось о местном самоуправлении, основные положения которого, изложенные в Конституции, стали в дальнейшем предметом острых споров и недовольства многих региональных руководителей» ( Ерофеева Ю. Местное самоуправление как институт гражданского общества (материалы к диссертации)).

Региональные лидеры видят в местном самоуправлении угрозу своей реальной власти, которая сильно возросла сначала благодаря ослаблению центра и обособлению регионов, а затем в период после октября 1993 г., когда Советы были уже распущены, а новые представительные органы еще не созданы (концентрация власти в руках региональных лидеров имела объективные причины: регионы стали оптимальной единицей, где в пределах отведенной территории можно было добиться относительной управляемости. В отсутствие идеологической базы для общественной консолидации широкое распространение получила идеология регионализма, который порой принимал достаточно радикальные формы. Ярким тому примером стала попытка провозглашения Свердловской области Уральской республикой в 1992 г. Региональный лидер Э. Россель объяснял это следующим образом: «…первая идея объединения Уральского региона возникла на базе развала. В то время когда все на глазах разваливается, прямые связи с Москвой ликвидируются, а другой идеологии или эффективного управления не наработано и не предложено, мы оказались брошены, и каждый, в зависимости от своего уровня развития, определял, как быть в данной ситуации» (Магомедов А. Мистерия регионализма: Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» // www. hosting. ulstu. ru/magom). Негативным примером здесь выступали автономные республики, которые, опираясь на национализм, еще в самом начале 1990-х заявили о своем «государственном суверенитете» и особом статусе в составе Российской Федерации.).
Власть региональных лидеров укрепилась благодаря тому, что многим из них удалось сформировать «ручные» парламенты, оказывая незаконное давление на избирательный процесс. К примеру, во время избирательной кампании 1998 г. в Законодательное собрание Кемеровской области оппозиционные кандидаты не имели равного допуска к СМИ, на предвыборную кампанию губернаторского блока работала вся администрация области. В результате выборов 34 депутатских мандата из 35 получили представители блока А. Тулеева. В Москве в результате избирательной кампании 1997 года из 35 депутатов, прошедших в городскую Думу, примерно 25 — сторонники мэра Ю. Лужкова.