См. Часть I

IV. Местное самоуправление в середине 1990-х
 
Правовой базой для осуществления конституционных прав граждан на самоуправление с 1995 года является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон основан на конституционном принципе отделения местного самоуправления от государственной власти. По закону население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, а наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся, в частности:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Губернаторы стремятся, с одной стороны, сократить число муниципальных образований, пользующихся правом самоуправления, а с другой — объединить все органы власти в подчиненную им единую структуру. Тем самым граждане либо вовсе лишаются своих прав в силу упразднения самоуправления как такового, либо органы местного самоуправления в той или иной степени теряют возможность влиять на формирование местной исполнительной власти. Такая ситуация противоречит Европейской Хартии о местном самоуправлении (п. 2, ст. 3), ратифицированной Россией в 1998 году.

Эту тенденцию отражает развитие в середине и второй половине 1990-х нормативной базы, направленной на усиление финансовой мощи регионов за счет сужения собственной налоговой базы местного самоуправления. Вступившая в силу в 1998 году первая часть Налогового кодекса сокращает число местных налогов до пяти, из которых три могут со временем перейти под юрисдикцию региональных властей. Другие фискальные новации (законы о налоге с продаж, на доходы малого бизнеса и др.) полностью ликвидируют налоговую и финансовую базы местных властей, ставят муниципалитеты в абсолютную зависимость от финансовых решений властей регионального уровня.

Само существование местного самоуправления, с точки зрения региональных лидеров, препятствует формированию единой властной вертикали, которая должна обеспечить порядок и благосостояние региона. В силу экономических и политических причин отношения местного самоуправления с органами самоуправления более высокого уровня (например, между районами и сельскими округами) и тем более с региональной властью очень часто носят конфронтационный характер. Это выражается как в стремлении упразднить местное самоуправление, так и в открытых конфликтах.

В качестве примера приведем высказывание главы Республики Коми Ю. А. Спиридонова, красноречиво характеризующее политическую культуру и властные устремления российских региональных лидеров: «Никакого местного самоуправления не существует в природе в России. Нету его, просто нету. То, что есть, это, ну, не пародия, это издевательство над местным самоуправлением и над государственной властью… Речь идет, в общем-то, о распределении полномочий: кто кем будет или не будет командовать» (Хлебов Е. Близкое видится на расстоянии // Молодежь Севера, 12 октября 2000).

Руководство ряда национальных республик, пользуясь своим особым положением в составе РФ, отсутствием полноценного механизма реализации верховенства федеральных законов над местными, расширительно толкуя права, предоставленные им договорами о разделении полномочий с федеральным центром, принимает в своих регионах законы, которые ограничивают местное самоуправление.

<…>

В Республике Коми закон о местном самоуправлении, принятый 28 мая 1998 года, гарантировал выборность местного самоуправления, но включал некоторые положения, противоречащие конституциям республики и РФ. Согласно этому закону, исключительное право представлять кандидатуры на должности глав администраций муниципальных образований (городов и районов) принадлежит главе республики, тем самым жители республики лишаются права избирать и быть избранными на пост главы местного самоуправления.
В 1998 Верховный суд Республики Коми признал положения республиканского закона о местном самоуправлении противоречащими Конституции РК. Однако Госсовет и глава республики в ответ подали кассационную жалобу в Верховный суд России. 25 декабря 1998 года Верховный суд РФ оставил в силе решение Верховного суда Республики Коми. Тем не менее, на конец 1999 закон о местном самоуправлении продолжал действовать без изменений. Глава республики после выборов в органы местного самоуправления, прошедших в феврале 1999 года, продолжил практику представления своих кандидатов на посты глав местной администрации.

<…>
 
V. Обособление регионов. Концентрация власти региональными лидерами
 
Во второй половине 1990-х местное самоуправление практически лишилось самостоятельности, а регионы, напротив, укрепили свои позиции. Однако укрепление позиций регионов происходило не на основе демократической децентрализации, а фактически путем узурпации полномочий местного самоуправления и центральной власти. Последняя была вынуждена с этим смириться: легитимность Президента РФ после разгона Верховного Совета была сомнительна, и он был вынужден идти на серьезные уступки регионам в обмен на сохранение власти и принятие Конституции 1993 г. Однако эти уступки не носили универсальный характер, а реализовывались через отдельные договоры, которые субъекты Федерации заключали с центром. Как уже отмечалось, регионы вовсе не однородны, и не только по экономическому потенциалу, но и по статусу (республики выше областей). Используя объективные преимущества своих субъектов Федерации, а также фактор личного влияния, лидеры регионов пытались каждый для себя добиться максимальных льгот, не принимая во внимание интересы других регионов и государства в целом.

Наибольших преимуществ, естественно, добились богатые республики, минимизировав налоговые отчисления в центр.

Например, если все регионы России платили в федеральный бюджет 10% подоходного налога, то Татарстан (по договору) — 1%; другие субъекты Федерации давали в центр 50% акцизов на спирт и вино-водочные изделия и 100% — на нефть, нефтепродукты и газ, а Башкортостан и Татарстан все оставляли себе (Митрохин С. Децентрализация власти в России).

Другие сильные субъекты Федерации, не обладавшие статусом республик, не могли записать подобные налоговые льготы в договор о разграничении полномочий, но регулярно включали их в ежегодный договор с Министерством финансов.

<…>

Региональные лидеры пытались формально подчинить себе даже суды (де-факто судебная система и так оказалась в большой зависимости от региональных и местных властей. Степень зависимости при этом пропорциональна материальной поддержке, оказываемой ими судам. В преобладающем большинстве докладов региональных правозащитных организаций констатируется, что суды практически никогда не выносят непредвзятых решений в делах, где одной из сторон выступает региональная или местная власть). Президент Республики Ингушетия Р. Аушев вынес на референдум вопрос о переводе судов из федерального в республиканское подчинение (Митрохин С.).

При этом возросшая самостоятельность региональных лидеров во второй половине 1990-х самым негативным образом отразилась на ситуации с правами человека. Фактически в России сработала следующая схема:

Слабое государство (отсутствие единого правового поля, невыстроенность связей и полномочий,отсутствие кадров и «корпоративной культуры»)
↓
Стихийная децентрализация выливается в местный партикуляризм
↓
В условиях регионализации в субъектах Федерации формируются авторитарные режимы и, как следствие, происходит нарастание авторитарных тенденций на уровне федеральной власти. Не складываются полноценные демократические институты. Масштабная коррупция и непрозрачная система управления обусловливают и поддерживают друг друга.
↓
Нарушаются права человека.

Региональная власть оказалась наиболее фундаментальным нарушителем прав и свобод, что ярко продемонстрировал общероссийский правозащитный мониторинг, проводимый на всей территории Российской Федерации в рамках программы Московской Хельсинкской группы с 1998 года.
 
 
VI. Нарушение прав человека региональными властями
 
Нарушения прав человека региональной властью носили массовый характер и затронули все сферы социальной и общественной жизни.

А. Примеры региональных нормативных актов, нарушающих права человека

В первую очередь следует говорить о принятии в масштабе страны тысяч (sic!) нормативных актов (например, в одной Удмуртской Республике было выявлено 600 противоречащих федеральному законодательству нормативных актов, а в Тульской области — 1400; в Кировской области только в 2000 г. прокуратурой опротестовано 13 нормативных актов областной думы, 43 — областной администрации и более 500 — органов местного самоуправления. (См.: Сборник докладов региональных правозащитных организаций о положении с правами человека в субъектах Российской Федерации за 2000 год. (Московская Хельсинкская группа)), в том числе конституций и уставов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Многие из них незаконно ограничивали права человека. Следует отметить, что причина этого даже не только в политическом противостоянии региональных властей федеральному центру, но и в правовой неподготовленности законодателей и сотрудников администраций, отсутствии механизма правовой экспертизы. Для того чтобы проиллюстрировать этот негативный феномен, мы приведем ряд примеров из докладов региональных правозащитных организаций, составленных в рамках упомянутой выше программы правозащитного мониторинга.

<…>

В ряде субъектов Федерации были приняты нормативные акты, в той или иной мере ущемляющие права журналистов и СМИ. Первенство в плане противоречий местного законодательства закону «О СМИ» и Конституции РФ, по-видимому, оставалось за Республикой Башкортостан.

<…>
В ряде регионов принимаются нормативные акты, которыми ограничивается выбор места проведения митингов, пикетов и т. д. В Республике Башкортостан местный закон «О свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятий» устанавливает, что публичные мероприятия могут проводиться в любых пригодных для этих целей местах, за исключением мест, использование которых ограничено или запрещено решениями местных Советов депутатов. К таким местам могут быть отнесены «территории, здания, сооружения, не обеспечивающие безопасности граждан: места вблизи опасных или вредных производств и объектов, железнодорожных и автотранспортных узлов, на мостах, путепроводах и в полосе отчуждения железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов и линий высоковольтных электропередач, пожаро- и взрывоопасных объектов, а также на территории объектов, представляющих большое нравственно-культурное значение: памятников истории и культуры, мест паломничества, кладбищ и культовых сооружений, …основные магистрали города, шоссе республиканского значения, пляжи и зоны отдыха в выходные дни, сельскохозяйственные и лесные угодья» (власти активно пользуются правом ограничивать места проведения публичных собраний. Так, в решении Уфимского городского совета от 29 апреля 1997 г. «О порядке проведения публичных мероприятий в городе Уфе» перечень магистралей города с движением пассажирского транспорта, запрещенных для проведения публичных мероприятий, содержит наименования 82 улиц.). Закон запрещает проведение публичных мероприятий у зданий судов или мест проведения выездных заседаний судов, мест предварительного заключения, мест лишения свободы и принудительного лечения.

Представители региональной власти рассматривают СМИ в первую очередь как политический инструмент, не имеющий самостоятельного значения, и стремятся его контролировать, о чем красноречиво свидетельствуют многочисленные примеры из докладов региональных правозащитных организаций.

<…>
Обвиняют СМИ и в негативном влиянии на общество. Глава администрации Кировской области В. Н. Сергеенков считает прессу причиной неблагополучия жизни в регионе, так как она «зачаровывает незрелых обывателей, искажает наше прошлое и настоящее, натравливает одни группы людей на другие».

В соответствии с этими представлениями власти и выстраивают свою политику в отношении СМИ, стремясь оградить себя от критики, а также использовать СМИ для саморекламы и борьбы с оппозицией.

<…>
С. Факты нарушения свободы совести региональной властью

В Республике Татарстан в 1998 г. на объединительном съезде двух Духовных управлений мусульман под давлением администрации республики муфтий (единый глава татарских мусульман), склонный к проявлениям независимости от государства и, в частности, отказавшийся поддержать президента М. Шаймиева на последних выборах, был смещен и заменен более сговорчивым духовным лицом. Решение объединительного съезда вызвало протест со стороны значительного числа практикующих мусульман. Характерно, что после смены муфтия власти республики предоставили объединенному Духовному управлению мусульман ссуду в размере 500 тыс. рублей.

В Курской области распоряжением губернатора было введено во всех школах обязательное преподавание православного «закона Божьего», что прямо противоречит Федеральному закону «О свободе совести».

В Воронежской области в начале 1999 г. областная Дума приняла закон «О порядке осуществления миссионерской деятельности», в соответствии с которым вопрос о том, является ли объединение религиозной общиной, должен решаться в судебном порядке (в соответствии с федеральным законодательством вопрос, имеет ли объединение религиозный характер, не содержит никакой проблемы юридического порядка и не может быть разрешен судом. Для этого существуют религиоведческие экспертизы). Законодатели объясняют это необходимостью ограничить деятельность таких организаций в общеобразовательных учреждениях.

В Республике Дагестан после вторжения чеченских вооруженных формирований в 1999 г. принят закон «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан». Закон не только предусматривает цензуру «печатных изданий, кино-, фото-, аудио-, видеопродукции и других материалов», но и разрешает обучение граждан республики в религиозных учебных заведениях за границей только по согласованию с местными властями, ограничивая тем самым свободу совести для конкретных граждан (Голотюк Ю. Ваххабизм докатился до Кремля // Время новостей. 2000. 26 июля).

D. Факты нарушения права на периодическую смену власти через выборы

Главы регионов являются центральными субъектами нарушений, связанных с воздействием на ход выборов. Губернаторы могут действовать в союзе с той или иной политической силой, но именно они определяют направленность административного вмешательства в регионе. Мы проиллюстрируем эту тенденцию на фактах нарушений, имевших место в ходе избирательной кампании в Государственную Думу в 1999 г., когда региональные лидеры стремились добиться избрания поддерживаемых ими кандидатов в депутаты.

Информация о том, что губернаторы указывают подчиненным, главам муниципальных образований и органов местного самоуправления, каких кандидатов следует поддерживать, стала достоянием гласности всего в нескольких регионах, но, скорее всего, это было повсеместной практикой.

<…>
Используя контроль над правоохранительными органами, губернаторы препятствовали распространению агитационных материалов, содержащих критику в их адрес:

«27 ноября сотрудники ГИБДД г. Санкт-Петербурга задержали частную машину, перевозившую 25 000 листовок (из тиража в 200 000 экземпляров) избирательного объединения “Яблоко”. Сотрудники ГИБДД объявили, что содержание листовок оскорбительно для В. Яковлева (в них губернатор обвинялся в провале коммунальной реформы, криминализации города и т.д.). Листовки доставили в девятое отделение милиции, а также передали их в Администрацию города и в городскую избирательную комиссию. В дальнейшем местоположение 25 000 листовок оказалось неизвестным…» (информация общественной организации «Лайт-Центр» (Санкт-Петербург)).
 
 
VII. Новый Президент РФ и изменение региональной политики
 
По причинам, описанным выше, Президент Б. Ельцин был вынужден закрывать глаза на очевидное самоуправство региональных лидеров и не препятствовать их обособлению в первой половине 1990-х. Фактическое расширение полномочий регионов в этот период в значительной степени не было закреплено законодательно. Принятые в субъектах Федерации законодательные акты противоречили федеральным, что создавало твердую основу для их потенциальной отмены. Администрация Б. Ельцина не решалась пойти на открытую конфронтацию с регионами (хотя после начала «первой чеченской кампании» ни одна из республик уже не рисковала шантажировать центр выходом из состава РФ). Как было продемонстрировано выше, губернаторы в значительной степени контролируют избирательный процесс в своих регионах, и в период выборов федеральная власть оказывается от них в жесткой зависимости. Имея очень слабые шансы на победу на президентских выборах 1996 г., Б. Ельцин крайне нуждался в поддержке региональных лидеров, что неизбежно укрепляло их власть. Кроме того, во многом благодаря влиянию региональных лидеров в первых двух Государственных Думах доминировала оппозиция. Верхняя же палата парламента (Совет Федерации) формировалась из глав регионов и председателей региональных законодательных собраний. Соответственно, любая законодательная инициатива, которую лидеры регионов могли счесть для себя опасной, в принципе не могла быть принята. Даже в таких условиях после переизбрания Б. Ельцина на второй срок федеральный центр начал предпринимать осторожные шаги по ограничению всевластия региональных лидеров. В частности, были разработаны типовые договоры о разграничении полномочий, которые исключали возможность приобретения регионами отдельных прав федерального центра. Также начал вводиться институт Федерального казначейства, ограничивавший для региональной власти свободу маневра в распоряжении бюджетными средствами.

В 1999 гjle в ожидании неизбежной смены руководителя государства значительная часть региональных лидеров консолидировалась для продвижения в Президенты своего представителя и закрепления полученных де-факто полномочий. Но федеральная власть, находившаяся, казалось, в глубоком кризисе (в силу субъективных обстоятельств Б. Ельцин не мог быть деятельным президентом. Управление государством де-факто в значительной степени осуществлялось Администрацией и кругом приближенных к ней крупных бизнесменов. Этот факт резко снижал легитимность принимаемых решений, и авторитет федеральной власти неуклонно падал на протяжении второй половины 1990-х), нашла ресурсы (в первую очередь идеологические) для противодействия региональной экспансии. Персонализацией этого процесса стал В. Путин, который на волне патриотически-этатистских и милитаристских настроений, используя «вторую чеченскую военную кампанию», добился необыкновенной популярности. На основе этого социологического феномена, в полной мере эксплуатируя ресурс общефедерального телевидения, которое постоянно занималось дискредитацией политических противников, федеральная власть смогла сформировать большинство в третьей Государственной Думе. Еще через три месяца, в марте 2000 гjlf, В. Путин в первом туре победил на президентских выборах.

Задействовав совершенно определенные идеологические блоки, федеральная власть уже не могла не сделать резкого крена в сторону авторитаризма. (При этом надо отметить, что первые шаги к авторитаризму были сделаны еще Б. Ельциным, который в 1993 г. силами МВД и армии разогнал Верховный Совет и затем в новой Конституции РФ обеспечил себе более чем широкие полномочия.) После прихода В. Путина к власти для укрепления своих позиций федеральная власть стала использовать те же методы, которыми уже не один год оперируют региональные лидеры. Это, в первую очередь, установление контроля над редакционной политикой СМИ (смена менеджмента на телеканале ОРТ; уничтожение холдинга «Медиа-Мост») и политические манипуляции в ходе избирательных кампаний (использование административных возможностей для продвижения своих кандидатов).

С момента инаугурации В. Путин перешел в открытое активное наступление на региональных лидеров. Администрация В. Путина в рекордные сроки провела так называемую федеральную реформу. Президент получил право отстранять региональных лидеров, нарушающих нормы Конституции РФ. Был изменен способ формирования Совета Федерации: главы регионов и председатели региональных законодательных собраний перестали быть членами Верхней палаты парламента по должности. В результате проведенной реформы кандидаты в члены Совета Федерации представляются региональными лидерами и утверждаются региональными законодательными собраниями. Такой способ комплектования обеспечивает федеральной власти более широкие возможности влияния на решения Совета Федерации. (У глав регионов не оставалось другого выхода, кроме как поддержать президентскую реформаторскую инициативу, поскольку они понимали, что при необходимости Президент сможет собрать квалифицированное большинство (две трети голосов) в Государственной Думе и преодолеть их вето.)

Кроме того, Указом Президента РФ страна была разделена на семь федеральных округов с полномочными представителями Президента во главе. Они призваны координировать работу федеральных ведомств на территории входящих в округ регионов. Одной из непосредственных приоритетных задач полпредов было приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и соблюдение федерального законодательства по всей территории страны (следует отметить, что в области приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным уже достигнут значительный прогресс — по крайней мере все уставы и конституции субъектов Федерации на сегодняшний день приведены в соответствие с Конституцией РФ).

Также увеличились финансовые возможности федеральной власти и контроль с ее стороны за бюджетным процессом. По новому Налоговому кодексу, принятому в 2001 г., значительно выросли доли федеральной власти в общих налогах, а некоторые налоги перешли от регионов в центр. Усиленными темпами стал вводиться институт казначейства, созданный еще при Б. Ельцине. В его систему переданы все расчеты по бюджетным платежам, включая внутрирегиональные. Поскольку регионы имеют разнообразные задолженности федеральному центру, то их собственные налоговые поступления могут в любой момент быть изъяты для погашения долгов (реально этот механизм используется скорее как потенциальная угроза, т. к. и федеральная власть, и регионы понимают, что его применение повлечет за собой разбалансирование бюджетной системы. Впрочем, и в качестве угрозы он оказывается весьма эффективным).

Очевидно, что все вышеперечисленные меры, ограничивающие всевластие глав регионов и потому, в известной мере, позитивно влияющие на соблюдение прав человека, не имеют отношения к децентрализации. Скорее наоборот. Мы стоим перед лицом построения централизованной вертикали власти, причем опирающейся в значительной степени не на политические, а на финансовые рычаги. Так же как на рубеже 1990-х г. мы наблюдали распад империи, сегодня мы имеем дело с «собиранием земель». Безусловно, нынешняя политическая система — не советский режим. Структура современной экономики, общемировые глобалистские тенденции делают принципиально невозможным использование советских методов управления государством. Тем более что Конституция РФ и базовые федеральные законы, а также включенность России в фундаментальные международные соглашения и просто экономическая целесообразность подталкивают страну к постепенному проведению цивилизованной децентрализации.

В процессе построения вертикали власти центр регулярно указывает на то, что это есть только первый шаг реформы государственной системы России и за ним должны последовать дебюрократизация и децентрализация. В эту сторону даже делаются определенные шаги. 15 августа 2001 г. правительство России приняло «Программу развития бюджетного федерализма». По оценке С. Митрохина (депутат Государственной Думы, член фракции «Яблоко», заместитель председателя Комитета ГД по вопросам местного самоуправления): «с официальным принятием Программы Правительство повернулось лицом к одной из самых острых проблем нашей финансовой сферы — проблеме взаимоотношения между региональными и местными бюджетами… она делает огромный шаг в сторону укрепления финансовой базы местных бюджетов»(в частности, Программа предполагает передачу на местный уровень таких чрезвычайно важных для местного самоуправления налогов, как налог на недвижимость и налог на совокупный доход. Также признана целесообразность закрепления за местными бюджетами долей двух федеральных налогов: подоходного и налога на прибыль. Однако, как указывает С. Митрохин, для федеральной власти развитие местного самоуправления и, в первую очередь, укрепление налоговой базы имеет низкую приоритетность. «…Правительство… одной рукой принимает программу, а другой продолжает прежнюю политику сокращения доходной базы муниципалитетов. Те положения Программы, которые направлены на сокращение финансовых ресурсов, выполняются с опережением графика (например, отмена муниципальной ставки в налоге на добычу полезных ископаемых), а положения, направленные на увеличение финансовых ресурсов местного самоуправления, не выполняются» (Митрохин С. Как разграничить полномочия и финансовые ресурсы между уровнями власти // Информационный бюллетень Комиссии по муниципальной политике Объединения «Яблоко». 2001. № 10)).

Однако мы не решаемся делать никаких прогнозов о перспективах этих начинаний. Кроме объективных факторов, существуют и политические амбиции, которые в России, как правило, оказываются доминантными, и их реализация предполагает скорее концентрацию власти, чем цивилизованное разделение полномочий.

Так или иначе, с нашей точки зрения, шанс быстрого построения демократической децентрализованной системы на обломках тоталитарной империи был упущен. Виной тому и отсутствие либеральной политической культуры, и глубокие традиции авторитаризма, и низкий уровень способности общества к самоорганизации. Проделав за последние десять лет достаточно длинный реформаторский путь, Россия в действительности не так далеко продвинулась в решении структурных, по сути, проблем построения реально действующих демократических механизмов и децентрализации управления.
 
 
VIII. Выводы и рекомендации
 
Политическая система, прописанная в российской Конституции, сама по себе достаточно демократична. Противоречия реальной политики и духа Основного закона РФ обусловлены нежеланием и неспособностью властных элит ему следовать. Поэтому мы считаем нецелесообразным касаться в этом разделе тех факторов, которые условно могут быть объединены в рамках понятий «политическая культура» и «политическая воля», а ограничимся сферами нормотворчества, экономической политики, а также профессионализации кадров органов государственной власти и местного самоуправления.

A. Для того чтобы система децентрализованного управления могла функционировать в России, необходимо следующее:

• приведение региональных законов об организации местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством и с Европейской Хартией о местном самоуправлении;
• обеспечение прозрачности бюджетного процесса, развитие механизмов контроля за исполнением бюджета со стороны представительных органов местного самоуправления и общественности;
• внедрение механизмов реализации бюджета, сужающих возможности нецелевого использования бюджетных средств;
• разработка и внедрение методов бюджетного выравнивания, учитывающих географическое, культурное и экономическое разнообразие российских регионов;
• разработка и внедрение схем разделения функций и полномочий между уровнями власти, учитывающих географическое, культурное и экономическое разнообразие российских регионов;
• расширение налоговой базы местного самоуправления;
• прекращение политики накладывания новых обременений, образующихся в результате нормотворческой деятельности федеральной и региональных властей, на бюджет местного самоуправления;
• профессионализация кадрового состава органов местного самоуправления в области экономики и менеджмента, в первую очередь в области бюджета и налогов.

В. Влияние мирового сообщества на процессы децентрализации в России должно в первую очередь быть направлено на то, чтобы:

• базовые либеральные демократические принципы, заложенные в Конституции РФ и ряде федеральных законов, не были пересмотрены;
• Россия выполняла свои обязательства по международным соглашениям, в частности по Европейской Хартии о местном самоуправлении;
• программы кредитования со стороны международных финансовых институтов включали в себя региональную и местную составляющие (так как такого рода программы будут являться стимулом для региональных и местных властей в области проведения прозрачной финансовой политики и соблюдения прав человека).

С. Активность международных организаций и фондов, заинтересованных в проведении в России успешной децентрализации, должна быть направлена на:

• образовательные программы для государственных служащих разного уровня с целью внедрения представлений об эффективности децентрализации как метода управления;
• профессиональные менеджерские тренинги для сотрудников органов местного самоуправления;
• внедрение программы грантов для поддержки проектов НПО, предполагающих организацию общественных кампаний в поддержку местного самоуправления в центре и в регионах, в том числе в законодательных органах при принятии бюджета и других нормативных актов;
• реализацию программы грантов для развития местного самоуправления низового уровня;
• реализацию программы грантов в поддержку антикоррупционных инициатив НПО и внедрение прозрачного бюджета;
• реализацию программы грантов, направленной на поддержку экономических и социологических исследований в области проведения децентрализации, реформирования бюджетной и налоговой политики, развития местного самоуправления, предотвращения коррупции в условиях географического, культурного и экономического разнообразия российских регионов.

Все вышеперечисленные программы должны осуществляться либо непосредственно международными организациями и фондами, либо с привлечением в качестве координатора крупных российских НПО. Привлечение российских чиновников к распределению средств и осуществлению проектов нам видится крайне нежелательным как в силу высокого уровня коррупции, так и потому, что участие в подобных проектах может стать дополнительным рычагом воздействия верхних уровней государственной системы на нижние.

Полный текст доклада

См. также:

Децентрализация и права человека. Часть I

Сергей Лукашевский: Стратегии некоммерческих просветительских организаций в современной России: случай Музея им.Сахарова