Ранее на Когита!ру была опубликована первая статья Елены Белокуровой Как сегодня в России пересматриваются аксиомы политологии о роли НКО в политике (апрель 2013).

Уже очень много сказано о законодательстве «об иностранных агентах» и его применении. И хотя оно принесло не так много результатов, как ожидалось, оно отняло немало сил от НКО и все же имело негативные последствия. Одним из самых острых стало признание иностранным агентом Антидискриминационного центра «Мемориал» в Санкт-Петербурге районным судом Адмиралтейского района Санкт-Петербурга в декабре 2013 года, в результате процесса по гражданскому иску прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц. В итоге, организация ликвидировала свое юридическое лицо, чтобы избежать позорной необходимости вносить себя в список «иностранных агентов».

Однако хотя это дело было проиграно в первой инстанции, оно может быть интересно другим НКО, которые могут столкнуться с подобной ситуацией, а также возможно, политологам и социологам, которые так или иначе участвуют в обсуждении сложившегося положения дел в сфере российских НКО. И поскольку для меня самой участие в процессе в качестве эксперта в сфере политологии оказалось важным опытом, который я также хотела бы обсудить с коллегами, я решила представить в этой статье аргументы, прозвучавшие в нашей «битве экспертов», которая состоялась в судебном заседании 11 ноября 2013 года.

За время многих заседаний со стороны защиты прозвучало множество аргументов и доводов мужественно отстаивающих свою позицию представителя «Мемориала» Стефании Кулаевой и адвоката Ольги Цейтлиной, особенно относительно того, что организация не действует в интересах иностранных государств, и потому не является по существу иностранным агентом. Но этого было недостаточно. Также было необходимо доказать, что организация не подпадает и под формулировки законодательства об иностранных агентах. И тогда потребовалась политологическая экспертиза, за проведение которой я взялась со смешанными чувствами.

В чем вопрос к политологам?

В судах нечасто возникает потребность в такой науке как политология, особенно если сравнить ее с психологией, лингвистикой, социологией и т.д. Однако к вот уже год к политологам появился вопрос, который стал обсуждаться не только в университетских аудиториях, в научных журналах или на конференциях, но и в некоторых судебных процессах. Это вопрос о понятии «политическая деятельность», которое было введено в российское законодательство в связи с принятием в 2012 году федерального закона РФ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части регулирования деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента» [1].

Поскольку закон требует регистрации НКО в качестве иностранных агентов в случае наличия иностранного финансирования и политической деятельности, вопрос чаще всего ставился как вопрос о том, что такое политическая деятельность. Или даже более конкретно – относится ли к ней правозащита, благотворительность, социологические исследования, публичные высказывания и мероприятия, взаимодействие с органами власти и разного рода другие виды деятельности НКО.

В свою защиту многие НКО уверяли суд и общественность в том, что их деятельность не является политической, и что в целом перечисленные виды деятельности к ней не относятся. Мне лично это очень не нравилось. Я понимала потребность в защите и причины такой стратегии НКО и их адвокатов. Однако в результате выходило так, что они на уровне дискурса отказывались, а тем самым отказывали себе и другим НКО в том, что они вообще могут быть политически активными и деятельными субъектами, присутствовать в политическом поле. Это выражалось во многих случаях не только в реальном отказе от публичной деятельности, но и в дискурсивном повороте, в готовности признать, что НКО в принципе не участвует в политической деятельности.

Эта все более громко и уверенно звучащая аргументация становилась все более общепризнанной. И это пугало. Особенно меня как политолога, читавшего в учебниках и исследовательской литературе, а затем и преподававшего своим студентам базовое представление о том, что НКО являются активными участниками политического процесса, процесса принятия политических решений на любом уровне власти, независимо от источника их финансирования. Являясь ассоциациями различных социальных групп или тесно работая с ними, НКО вносят свой вклад в политические дискуссии, представляя мнения своих групп, предоставляя свою экспертизу о реальном положении дел и проблем в той или иной сфере. А в последний год в России вдруг все, и в том числе многие активные и профессиональные НКО стали говорить о том, что в политической деятельности они не участвуют. В такой ситуации оставалось только переписать учебники по политологии и отдать всю политическую деятельность на откуп профессиональных политиков и чиновников. Этот опасный процесс уже начался. И мы уже начинаем пожинать плоды отказа от ряда функций НКО.

В чем ответ политолога?

Дело в том, что для политологов легитимны оба определения «политической деятельности»[2]. И то, что присутствовало в российском законодательстве до 2012 года - «узкое» понимание политики как избирательного процесса, в котором «политической деятельностью» занимаются такие организации как политические партии. И именно к этому определению аппелируют НКО сегодня: они не участвуют в выборах, и потому в рамках такого определения политики, естественно, политической деятельностью не занимаются.

Однако в политологии правомочным является и более широкое определение политики, которое было дано в новом законодательстве специально для обозначения признаков НКО – иностранных агентов. Оно касается участия НКО «в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях»[3]. Это вполне понятное определение участия в обсуждении «государственной политики» в той или иной сфере, по отношению к тому или иному политическому курсу. В то время как в английском языке есть для этого определения отдельное слово policy, в отличие от «узкого» определения politics, в русском языке эта разница нивелируется. «Политикой», а значит, и «политической деятельностью» можно назвать и то, и другое.

И поскольку в российском законодательстве появилось и это, второе определение, теперь особенно неверно в целом говорить о том, что НКО в принципе не занимаются политической деятельностью. Они занимаются, они участвуют в процессах принятия политических решений, и должны участвовать и впредь, в интересах отдельных социальных групп и всего нашего общества. И отрицание этого – опасно. Многие НКО, да и мы все попали в эту дискурсивную ловушку, которую я четко видела, и которая мне очень не нравилась.

Выход из ловушки: аргументы экспертизы  

В итоге, мне представилась возможность попробовать выйти из этой странной дискурсивной ловушки на практике, хотя бы и в своем заключении политологической экспертизы и выступлении в суде 11 ноября 2013 года. Позже некоторые наблюдатели назвали это заседание «битвой экспертов». Кроме меня, в нем также на стороне защиты выступил Дмитрий Дубровский, старший преподаватель Факультета свободных искусств и наук СПбГУ, а на стороне обвинения – профессор и проректор РГПУ им. А.И.Герцена по региональному развитию, инвестициям и связям с общественными организациями  Владимир Рукинов, который позже представил экспертизу доцентов кафедры гражданского права. Все письменные заключения экспертов доступны на сайте АДЦ «Мемориал».

Обвинение и, соответственно, все дело в отношении АДЦ «Мемориал» касалось публикации им правозащитного отчета «Цыгане, мигранты, активисты: жертвы полицейского произвола», который был подготовлен, отправлен в Комитет против пыток ООН, распространялся в офисе и был размещен на сайте организации. Потому эксперты анализировали именно этот текст на предмет того, насколько его подготовка и публикация соотносится с определением условий для регистрации этой организации в качестве "иностранного агента".

Итак, главный вопрос для политологической экспертизы звучал так: являются ли публикация и распространение отчета «Цыгане, мигранты, активисты: жертвы полицейского произвола» политической акцией или политической деятельностью в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также формирования общественного мнения в указанных целях?

Если внимательно посмотреть на этот вопрос, повторяющий формулировку закона, можно понять, что речь идет не о всякой политической деятельности, а лишь о той, что стремится воздействовать на органы государственной власти с целью изменения государственной политики. А это значит, что мы не должны полностью отвергать политическую деятельность НКО, а должны анализировать, может ли она и стремится ли она повлиять на изменение государственной политики. Здесь уместно применение прикладного политического анализа, призванного выявить роль того или иного действия в процессе принятия политических решений и формирования государственной политики. Это очень популярная суб-дисциплина в политологии, которую на русском языке описал, например, проф. МГИМО(У) Андрей Дегтярев [4].

Политический анализ принятия политических решений или государственных курсов в различных сферах политики направлен на понимание того, как протекает этот процесс, какую роль в ней играют различные акторы, как например, государственные органы власти, политики, бюрократы, а также негосударственные группы интересов. При этом выделяются различные стадии принятия решений и формирования политики, и на каждой из этих стадий выделяется роль отдельных акторов и вовлеченных групп. Также в рамках данного подхода выявляются иерархии решений, которые определяют государственную политику и которые лишь реализуют уже принятые решения и рамки государственной политики. Такой вид анализа и теоретический подход отвечает потребностям анализа влияния действий НКО на изменение государственной политики. Для этого необходимо понять, на каких стадиях, с какими ресурсами, с каким статусом НКО действуют в процессе принятия политических решений.

В результате применения этой методологии, в своей экспертизе я смогла сделать некоторые выводы, которые вошли в Заключение и которые я с сокращениями привожу здесь. Так, в нем обосновываются выводы о том, что правозащитный отчет АДЦ «Мемориал» только указывает на определенные проблемные места в проведении государственной политики, но не обязателен к рассмотрению органами власти и тем более не обязателен для того, чтобы они принимали его во внимании при принятии своих решений. Это следует из самого статуса негосударственной некоммерческой организации, которой обладает АДЦ «Мемориал» как благотворительное частное учреждение (БЧУ): организация не находится и не может находиться с органами власти ни в какой иерархической или другой зависимости. Более того, этот Центр не имеет шанса воздействовать обязательным образом ни на одного актора неформально, поскольку не может в принципе создать ситуацию непосредственной угрозы лицам, принимающим решения, а исключительно в такой ситуации можно было бы говорить об обязательности их подчинения. Таким образом, отчет с точки зрения прикладного политического анализа является лишь представлением результатов деятельности, систематизации опыта и результатов исследования со стороны «слабого» актора – не обладающего ни формальной, ни неформальной властью или связями с лицами и органами, принимающими решения о принятии и изменении государственной политики. Поэтому публикация и распространение такого отчета сами по себе не способны изменить государственную политику, а также сформировать общественное мнение в этих целях в связи с его слабым положением и отсутствием вписанности в процесс принятия политических решений.

Теоретически такой отчет мог бы стать частью общественной дискуссии лишь на первой стадии политического цикла – стадии «формирования общественной повестки дня и определение приоритетных общественных проблем». Однако он уже не может повлиять на формирование государственной политики ни на второй («стадия подготовки и выбора проектов государственного решения»), ни на третьей («согласование и утверждение государственного решения») и четвертой («законодательная реализация государственных решений») стадиях. Поскольку первая стадия обычно считается подготовительной и отражает только общественные дискуссии по разным вопросам, которые могут или не могут перейти ко второй стадии благодаря органам власти. Эта первая стадия строго говоря не относится к процессу принятия государственной политики, и не может сама по себе в отрыве от других стадий означать изменения государственной политики и даже вести к ней. Особенно это относится к тем высказываниям, которые не переходят на вторую стадию, как например, в случае рассматриваемого отчета. Он был опубликован и распространен лишь среди посетителей  офиса и сайта АДЦ "Мемориал", что не дает ему шанс перейти во вторую и третью стадию и вообще инициировать ее. Они слишком сложны и требуют слишком комплексного набора условий, предпосылок, факторов, наличия заинтересованных акторов среди политиков и представителей органов власти, формирования соответствующих коалиций и согласований. Инициирование, а тем более переход ко второй стадии невозможны при помощи одного лишь отчета. Поэтому публикация отчета на этой первой стадии сама по себе не может рассматриваться в качестве направленного на изменение государственной политики.

То же самое относится и к механизму формирования общественного мнения в целях изменения государственной политики: он настолько сложен и зависит от такого большого количества факторов, что публикация одного отчета не может обладать такой силой чтобы «сформировать общественное мнение» в каких-либо целях.  

В некоторой степени отчет мог бы повлиять на изменение правоприменительной практики, однако она отделяется от политического цикла принятия политических решений своей отдельной стадией «реализации» политики. В большинстве моделей она обособляется от основной «государственной политики» своими особыми принципами. В ней роль негосударственных акторов и некоммерческих организаций определена в качестве исполнителей государственной политики или наблюдателей за ее реализацией со стороны исполнительных властных структур. Эта роль не подразумевает изменения государственной политики, а лишь выявления изъянов в ее реализации, которые должны способствовать совершенствованию правоприменения в целях исполнения принятой государственной политики.

Именно на это направлен представленный отчет: он рассматривает практику реализации международного законодательства и законодательства Российской Федерации. Тем самым он пытается воздействовать лишь на эту стадию реализации государственной политики, а не ее принятия или изменения.   

В итоге, главным заключением становится отрицательный ответ, который сформулирован следующим образом: «Рекомендации некоммерчерской организации,  опубликованные в собственном распространяемом отчете об исследовании, не являются политической деятельностью в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях, в связи со сложностью процесса принятия политических решений, в котором отчет может стать лишь элементом предварительной общественной дискуссии и не направлен на изменение государственной политики РФ. Поскольку для начала основных стадий принятия политических решений требуется слишком много факторов, отсутствующих в рассматриваемой ситуации, можно сделать заключение о том, что публикация отчета и не была ориентирована на эти цели, а целью отчета было привлечение внимания к проблемам законодательства и правоприменительной практики, что полностью соответствует политике государства.

Кроме того, указанный отчет ориентирован не на изменение, а на привлечение внимания к нарушениям международного и российского законодательства, то есть, направлен на совершенствование правоприменительных механизмов.

И наконец, выводы отчета содержат рекомендации по повышению толерантности сотрудников полиции к различным категориям граждан, в том числе особо уязвимых групп и слоев населения, что полностью соответствует государственной политике в Российской Федерации».

Это означает, что в своей экспертизе я показала не то, что НКО не занимается политической деятельностью, а что только публикацией отчета она не способна изменить государственную политику, а также что она работает на совершенствование механизмов реализации государственной политики. 

Экспертиза социогуманитарного исследования, которое сделал по запросу адвоката Дмитрий Дубровский, гораздо более опытный эксперт в области разжигания межнациональной и межконфессиональной розни, а также Россвязьохранкультуры по закону «О противодействии экстремизму», касалась прежде всего наличия или отсутствия «высказываний, побуждающих к насилию, либо обосновывающие или оправдывающие идеологию и практику насилия, свержения Конституционного строя Российской Федерации, призывы к ненависти или вражде». На основе методики доказательства мотива в расследовании преступлений, так или иначе мотивированных расовой, религиозной, этнической ненавистью, которая была обоснована Николаем Гиренко [5] и названа социогуманитарной экспертизой, он также сделал ряд выводов относительно рассматриваемого правозащитного отчета, в частности, вывод об обсуствии такого рода призывов. Напротив, «присутствуют рекомендации, направленные на укрепление конституционного строя, защиту прав и свобод граждан Российской Федерации». Также он сделал выводы о том, что в отчете дается в целом положительная оценка законодательству РФ. Например, безусловно положительным является прямой запрет пыток и уничижительного обращения с задержанными. При этом «выражается мнение авторов отчета, а также влиятельных европейских и международных организаций, таких, как Совет Европы, ООН, ОБСЕ и других, на существенные проблемы, связанные с нарушениями прав граждан со стороны отдельных сотрудников правоохранительных органов в Российской Федерации; деятельность отдельных сотрудников полиции признается в этом случае не соответствующей целям и задачам сотрудников правоохранительных органов, а именно, защите прав и свобод граждан РФ».

Итак, аргументы защиты сводились к тому, что такая деятельность НКО, как подготовка, публикация и распространение правозащитного отчета сама по себе не способна изменить государственную политику, а данный рассматриваемый отчет к тому же и главным образом ориентирован не на изменение, а на совершенствование реализации государственной политики РФ, сформулированной в Конституции и ряде законов.

Аргументы в пользу обвинения

Прокуратура также со своей стороны привлекла экспертов, которые пришли к противоположному выводу и утверждали, что АДЦ «Мемориал» и его правозащитный отчет «можно охарактеризовать как политическую деятельность, осуществляющую путем формирования общественного мнения, а так же выражение мнений граждан по вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти». Этот вывод сделан в результате правовой экспертизы, проведенной И.С. Кокориным и А.Л. Саченко, доцентами кафедры гражданского права РГПУ им. А.И.Герцена. Эти юристы исходят из отсутствия правового определения «политической деятельности», данного в недавнем указанном выше законе, и апеллируют к закону о политических партиях. В нем содержатся цели и задачи политических партий, такие как формирование общественного мнения и доведения мнений граждан до общественности и органов государственной власти. И на основании незнания нового закона, АДЦ «Мемориал» соотносится с политической партией, ее деятельность – с целями политических партий. В результате экспертами обвинения делается вывод о том, что рассматриваемый отчет и есть искомая «политическая деятельность».

Помимо его очевидной неграмотности, этот вывод имплицитно подразумевает, что «выражение мнений граждан по вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти» может делать только политическая партия.

Еще один интересный аргумент привел выступавший в суде, но не представивший письменной экспертизы профессор и проректор того же РГПУ им. А.И.Герцена Владимир Рукинов [6], на основании своего «простого научного анализа» Конституции и закона о политических партиях. Он утверждает, что в отчете содержатся призывы к «изменению структур», хотя и нет разжигания вражды и ненависти, а методы деятельности организации – политические. При этом со ссылкой на Фрейда и Фромма он обосновывает этот тезис тем, что влияние отчета на государственную политику происходит через личность, и через то, что «массы ко всему прилаживаются бессознательно», и что любая личность в результате может превратить этот материал «в способы освоения предметной действительности» и после прочтения «принять участие в политике и быть элементом политического бытия». Странный аргумент для политологов, привыкших более точно анализировать влияние того или иного факта, фактора, актора или агента на политический процесс. Еще более странный аргумент для правового анализа, который был заявлен этим профессором.

Исход

Исход «битвы экспертов» однако оказался более печальным, чем сама «битва». Все экспертизы со стороны защиты в итоговом решении были отвергнуты судом в связи с тем, что в гражданском иске к АДЦ "Мемориал" было «необходимо разрешение вопросов исключительно правового характера (правовых вопросов), не требующих специальных познаний в различных областях науки». Также, по мнению суда, «заключения носят противоречивый характер, в связи с чем и по этому основанию не могут быть положены в основу решения суда».

В итоге, суд не высказался напрямую по поводу этих экспертиз, однако удовлетворил иск прокурора и принял решение «признать деятельность благотворительного частного учреждения защиты прав лиц, подвергшихся дискриминации, АДЦ «Мемориал» как деятельность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента. В то время как весь процесс касался только одного отчета, вывод неожиданно был сделан относительно всей деятельности организации.

Это решение еще будет опротестовываться. Закон и его правоприменение, вероятно, будут скоро меняться. Однако приведенные в этой статье аргументы, возможно, покажутся интересными и важными, как для практики, так и для научных дебатов. И хотя сейчас набившая оскомину дискуссия о «политической деятельности» может показаться уже неактуальной, она не становится от этого менее важной. Во многом именно она определяет сегодня дискурс о границах политического, которые сегодняшняя российская власть пытается сузить до политических партий и собственных представителей. И пока это происходит, обсуждать это и сопротивляться этому просто необходимо.  

Примечания

[1] © КонсультантПлюс, 1992-2014. Участвующие в политической деятельности некоммерческие организации, получающие материальную помощь из иностранных источников ("иностранные агенты"), будут находиться под особым контролем

[2]  Это хорошо показано в «Политико-правовой экспертизе применимости понятия «политическая деятельность» к функционированию общественных объединений в РФ», подготовленной президентом Фонда «Интерлигал», проф. Высшей школы экономики Ниной Беляевой.

[3] Там же.

[4] Дегтярев А. Принятие политических решений, Москва: Издательство КДУ, 2004.

[5] Гиренко Н.М. Этнос. Культура. Закон. СПб., 2004; Гиренко Н. Социогуманитарная экспертиза как источник доказательной информации//Молодежная правозащитная группа Карелии. http://right.karelia.ru 2005; Гиренко Н.М. Экспертиза материалов на предмет наличия признаков, попадающих под определение «экстремизм» // Антропология власти. Хрестоматия по политической антропологии. Т. 1. Власть в антропологическом дискурсе. СПб., 2006.

[6] Однако на сайте АДЦ «Мемориал» есть стенограмма его выступления: http://adcmemorial.org/www/8274.html