Доклад представлен для публикации руководством Санкт-Петербургского филиала ГУ-ВШЭ. 

Проблема реструктуризации и развития моногородов, экономика которых зависит от испытывающих проблемы или просто ставших неконкурентоспособными предприятий, является не только чрезвычайно острой в социально-политическом плане. Она важна и в плане осмысления теоретических моделей и технологий регионального развития.

Однако опыт работы комиссии Министерства регионального развития РФ по проблеме реструктуризации и развития моногородов убедительно показывает, что специфической «проблемы моногородов», собственно, и нет, не существует. Каждый город из выделенных 450, в том числе 27, которые находятся в кризисной ситуации, имеет свою неповторимую, уникальную судьбу. Единого, универсального для каждого из них решения нет, и просто не может быть.

А главное, - на примерах этих городов, как под увеличительным стеклом, фокусируются и выпукло, до очевидности ясными предстают все главные проблемы российской экономики и общества, связи, механизмы и процедуры взаимодействия бизнеса, государства, организованной и неорганизованной общественности. И в этом, наверное, и заключается важность и поучительность как возникновения проблем, так и их развития, и особенно – путей решения, поиска способов, алгоритмов таких решений. Осмысление этого опыта важно и для преодоления сложившихся стереотипов, несостоятельность и бесперспективность, а то и опасность которых становится также очевидной именно на примере моногородов.

Опыт и проблемы

Экспертами Министерства регионального развития РФ в 2009 году была разработана методика комплексного инвестиционного планирования (КИП) развития моногородов. Еще в стадии разработки она использовалась для решения проблем в Тольятти, Байкальске и еще 25 городах, вошедших в кризисный список. Речь идет об уникальной разработке, в основе которой лежит анализ распределения финансовых потоков, поступающих в город и расходуемых в нем. Опыт применения методики показал, что она является не только базой оценки положения и перспектив развития городской экономики, но и системой критериев оценки предлагаемых проектов и программ. В этом плане она является важным шагом в понимании возможностей реструктуризации и развития региона. Данная методика может с успехом использоваться не только применительно к моногородам, но применительно к любому региону.

Помимо прочего, она позволяет отсекать попытки «примазаться» к бюджетным средствам, выделяемым на решение проблем моногородов. 

Разумеется, ключевым моментом является оценка эффективности конкретных  проектов. И, что важно, впервые в отечественной практике финансовая поддержка средствами бюджета  оказывается не просто в виде транша, а в договорном режиме: каждый конкретный проект дополняется системой взаимных обязательств.[1] И речь идет не просто о «спасении» несостоятельных городских экономик, а в их реструктуризации, выявлении возможностей роста и формирования нового уровня и качества жизни, в идеале – новых точек роста.

Опыт разработки первых комплексных инвестиционных планов, оценки предлагаемых проектов, - выявил ряд проблем:

• · Неразвитость инфраструктуры: транспортной, энергетической, топливной.
• Неразвитость малого и среднего бизнеса, обеспечивающего экономическую инфраструктуру региона в целом, его инвестиционную привлекательность.
• Отсутствие полноценного рынка жилья, продать которое крайне затруднительно, а в случае продажи трудно приобрести новое качественное жилье.
• Низкие доходы населения.
• Как следствие – низкая мобильность человеческого капитала. Американец в течение работоспособной части жизни меняет постоянное место жительства в среднем 13 раз, тогда как россиянин – 1,3 раза.
• Невостребованность инноваций – застарелая проблема не только современной России, но и СССР, и России дореволюционной.
  

Судьбы Яблочкина, Сикорского, Зворыкина, многих других, чьи открытия не нашли поддержки в Отечестве, но оказались востребованными за рубежом, говорят о многом. Прежде чем говорить о инновационном развитии, выводящем к цивилизационному фронтиру, необходимо освоить передовые практики, заложить основу, background, инфраструктуру, делающую возможным реализацию инновации, снижение порога сопротивления ей, ее востребованность.  Невостребованность инноваций перерастает в активное, а чаще пассивное сопротивление, потому что новое угрожает сложившемуся укладу, утратой рабочих мест, является вызовом компетентности широкого круга лиц и инстанций. Именно это и происходит в России, где по-прежнему определяющими являются установки на традицию, стабильность.

Любой инвестиционный проект должен быть привлекательным, учитывать возможные риски. В случае моногородов привлекательность и демпфирование рисков приобретает особое значение. Реализация проектов реструктуризации и развития экономики моногородов становится привлекательной для бизнеса при наличии трех акцентированно выраженных факторов: (1) развитой инфраструктуры; (2) развитого местного малого бизнеса; (3) мотивации (заинтересованности) местных органов власти и населения. При этом последний фактор решающий. Во-первых, местное руководство может занимать лукавую позицию, искажая объективную картину в надежде получить дополнительное финансирование. Не менее важно и, во-вторых, общественное мнение. У большинства местных жителей могут доминировать пассивно-потребительские настроения, требования сохранить устаревшее производство, просто «дать работу». Например, жители печально известного Пикалева отказывались ездить на работу в близлежащий Тихвин (5 минут езды автобусом), предпочитая ждать работу или перекрывать трассу, требуя приезда главы Правительства.

Эти проблемы, однако, представляют только внешние проявления более глубоких, даже – застарелых факторов, тормозящих конструктивную динамику развития.

Мешающие стереотипы

Самое главное – феномен самих моногородов. Разумеется, в той или иной степени, они присутствуют в экономике любой страны, особенно – обладающей большой территорией, богатой различными природными ресурсами. Однако такого количества монопрофильных городов, как оставшегося РФ в наследство от советского прошлого, больше нигде в мире нет. Моногорода производят четверть российского ВВП, в них сосредоточено также около четверти всего городского населения. Этим Россия радикально отличается от сопоставимых с нею по территории, плотности населения, богатству недр Канады, Австралии, Бразилии, США. В этих странах концентрация населения в мегаполисах на порядок больше, чем в России. И это общецивилизационный тренд – индустриализация – урбанизация – формирование массового информационного общества в мегаполисах, обеспечивающих концентрацию квалифицированного человеческого капитала, финансов, транспортной и информационно-коммуникативной инфраструктуры. Свыше 99% патентов в США получено именно в мегаполисах. Можно сказать, что количество моногородов, доставшихся в наследство России, - следствие недальновидной политики советского руководства, приведшей к распылению основных фондов и человеческого капитала. Причем, политики сознательной, строившейся на мифологии «политэкономии социализма» и «научного коммунизма» с их установками на стирание граней между городом и деревней, равномерного распределения производительных сил и т.д.   Формирование и развитие рыночной экономики в современной России все быстро поставило на свои места. Рынок (инвесторы и человеческий капитал) быстро выбрали мегаполисы. Это наглядно иллюстрируют динамика строительства, развитие отечественного автопрома, в том числе – формирование «российского Детройта» в Санкт-Петербурге.  Инвесторы не хотят начинать с нулевого цикла в степи или тайге, а идут туда, где есть развитая инфраструктура.

Не менее опасна инерция идеи второстепенности, вторичности социальной политики по отношению к экономике. Между тем, весь зарубежный опыт успешного решения проблемы моногородов (только за последнее десятилетие – города Рура в Германии, города провинции Рон-Альпы во Франции, ряд портовых городов Японии и Великобритании) свидетельствует о том, что ключом к реализации проектов и программ их реструктуризации и развития является особо кропотливая работа с их человеческим потенциалом. Это лишь подтверждает простую истину: люди не просто человеческие ресурсы, а источник, механизм и результат экономического развития. Это наглядно продемонстрировал опыт успешной модернизации практически лишенных природной ренты экономик (Япония, Сингапур, Тайвань). Да и большинство нобелевских премий в области экономики последних десятилетий получено за разработки именно социальных и социально-культурных факторов экономического развития.

С этим стереотипом связан и другой – о возможности решения проблемы инновационного развития экономики страны в целом. Следует различать «инновационное развитие» и «развитие инноваций». Первое – некая внятная политическая стратегия модернизации общества, его экономики. Ярким примером такой стратегии является постколониальное развитие Сингапура. «Из третьего мира в первый» - как назвал книгу своих воспоминаний автор и реализатор этой стратегии Ли Куан-ю – глава правительства этой островной республики, за два десятилетия вышедшей к фронтиру мировой цивилизации.

Второе – связано с освоением новых технологий, дающих качественно новый уровень производительности труда и качества жизни. Полноценное инновационное развитие – проблема (а скорее – задача) микроэкономическая. Инициатор нововведения, просчитав риски, консолидировав возможные средства, имеет возможность реализации своего проекта. И за последствия своей инициативы он, как собственник,  несет ответственность.

В этой связи, в дополнение к предыдущему – стереотип, а точнее – иллюзия изначальной инновационности бизнеса – мол, бизнес, в силу своей рыночной конкурентности, по самой своей природе ориентирован на инновации. Очень романтичная иллюзия. Бизнес затевается и ведется отнюдь не ради участия в конкуренции. Он ведется с целью получения – хотя бы временного – монопольного преимущества, чтобы за счет то ли качества продукта, то ли каких-то тонких отношений с властями, то ли за счет чего еще, но из конкуренции выскочить. Даже развивающая бизнес-навыки известная многим с детства игра так и называется – «Монополия».

В этих условиях становится понятна и роль государства, задающего правовые рамки, обеспечивающего ПОЛИТИЧЕСКУЮ стабильность, охрану прав собственника, создавая равные условия ведения бизнеса, пресекая нечестную конкуренцию. Тем самым создаются условия формирования конкурентной среды, стимулирующей бизнес к инновациям. Если государство само начинает выступать в роли собственника, или создает преференции для «правильного» бизнеса доверенных лиц, бизнесу заниматься инновациями ни к чему. Наоборот, он оказывается заинтересованным в сохранении своего монопольного статус-кво, что с неизбежностью ведет к экономической стагнации. Исторических и современных примеров тому множество. Задача государства подобна хозяину, выгуливающему свою собачку. Та может рыскать в разные стороны, но общий курс, в т.ч. с помощью поводка, то удлиняемого, то укорачиваемого, выдерживает хозяин.   Иначе говоря, речь идет о задании условий и рамок ДЛЯ модернизации, инновационного развития. Эта роль государства особенно важна в стадии перехода, трансфера экономики и общества.

Показателен в этой связи проект иннограда в Сколково под Москвой (что хорошо), с привлечением иностранного капитала и специалистов (что тоже правильно), но в проект закладывается принцип экстерриториальности, причем, как главное условие его успешности. Там будет действовать особый правовой, таможенный, налоговый режим. Для резидентов  иннограда ведены нулевые налоги на имущество организаций, на землю, транспорт, НДС, на прибыль. В Сколкове будет своя, отличная от общероссийской милиция, ЖКХ будет заниматься специально создаваемая управляющая компания. При всей важности этого проекта нельзя не признать, что он ставит диагноз российскому государству, неспособному создать условия эффективного развития инноваций больше нигде, кроме как в этом небольшом кампусе.

Не менее искажает реальность и «демократический стереотип», бытующее среди демократической и либеральной оппозиции мнение, будто для инновационного развития России необходима демократизация общества. Примеры Германии, Японии, Кореи, Чили, Испании, еще более ранние исторические примеры убедительно показывают, что нигде и никогда модернизация общества не осуществлялась за счет демократизации. Даже из теории и практики менеджмента хорошо известно, что любая реорганизация предполагает централизацию полномочий для реализации идеи проекта. Демократия, делегирование полномочий, являются результатом, в некотором смысле – итогом, продуктом создания рыночной экономики, конкурентной среды. Нужно только понимать, что такая стартовая централизация не может быть самоцелью, а тем более – использоваться в целях захвата и передела собственности, что, собственно, и происходит в России. Таким образом, проблема не в централизации, а в отсутствии «длинной воли» и «длинных мыслей» российского правящего класса, заигравшегося в собственность. Власть ради власти порождает коррупцию, невостребованность, а то и отторжение любой модернизации.

В этой связи, можно говорить о неадекватном отношении к имперскому опыту и наследию. Речь даже не о изучении успешного опыта модернизации России в петровских реформах. Эта модернизация дала такой импуль развития России, что плодами этого опыта мы пользуемся до сих пор. Петровские реформы – хороший пример «длинной воли». Они строились на основе заимствования передовых практик, ставке на науку и образование, формирование на этой основе новой (не только инее столько властной) элиты. Дело даже не в этом. Почти отсутствует само понимание исторической роли и значения, потенциала постимперской культуры, создающей качественно новый человеческий капитал, закладывающей основы открытого общества.  Мы гордимся именно имперским прошлым, апеллируем к этому прошлому – уже невозможному, вместо того, чтобы опираясь на социально-культурный потенциал, выработанный этим прошлым, строить уже новое общество.[2]

Малоконструктивными является и попытки решения проблемы моногородов на основе государственно-частного партнерства. Подавляющее большинство отечественных наработок и рекомендаций по решению проблемы моногородов, в конечном счете, сводят эти решения к реализации тех или иных форм партнерства государства и бизнеса. Однако ограничение только взаимодействием власти и бизнеса напоминает «диалог» двух глухарей на току, не замечающих, что за ними пристально наблюдает третий. В данном случае – общество. И обращение к российскому историческому опыту убедительно демонстрирует опасные последствия такого развития ситуации.

Ergo, роль социальной политики: институты и культура

Поэтому проблема моногородов, особенно в российских условиях – не столько экономическая проблема подтягивания государством определенных ресурсов. Это, прежде всего, проблема реализации внятной социальной политики, системно развертываемой  на корпоративном и региональном уровнях. Причем, в данном случае (в масштабе моногорода) корпоративная социальная политика – как внутренняя, так и внешняя – оказывается практически в полном объеме социальной политикой региональной. И наоборот.

Оценка эффективности корпоративной социальной политики, в конечном счете, должна соотноситься с реальными потребностями общества, с социальным заказом. Иначе социальны инвестиции могут быть нецелесообразными – по номенклатуре и по объему. Выработка такого социального заказа – дело диалога бизнеса с местными властями и общественностью. Наличие такого социального заказа позволяет говорить об эффективности социальной политики как изменении  реальных проблем ее породивших, а также вычленять долю (соотношение) целевого использования средств и организационных расходов. В регионах накоплен такой опыт (проведение слушаний, ярмарок идей и т.п.). Этот опыт нуждается в обобщении[3] до выработки методики процедуры и механизма принятия социальных заказов и контроля их реализации.

Этот момент представляется особенно важным применительно к реструктуризации и развитию моногородов. Поэтому чрезвычайно важным оказывается разъяснительная, образовательная работа, создание активной, конструктивно настроенной позиции местного сообщества, его готовность к инновационному развитию, требующему зачастую серьезных личных усилий. Речь идет об использовании комплекса информационно-коммуникатиных технологий по формированию ориентации населения на создание нового качества жизни. Социальные инвестиции в этом плане становятся точечным вливанием, инициализирующем запуск процесса развития, а точнее – саморазвития региона.

Важно понять, что речь идет не просто о пиаре в смысле пропагандистской накачки и манипулирования, а о реализации именно PR как Public Relations и Public Responsibility – взаимно-ответственного социального партнерства. Пренебрежение такой работой, с одной стороны, отношение к населению как ренте (человеческим ресурсам), помноженное на боязнь социального взрыва, как раз и чревато возможностями такого взрыва.

Важнейшими задачами являются привлечение внимания широкой общественности к наиболее эффективному опыту социальных инвестиций и социального партнерства;  налаживание конструктивных социальных связей и отношений бизнеса с различными социальными группами рыночной и внерыночной среды; оптимизация  отношений с местными органами власти и общественностью; создание предпосылок конструктивного общественного диалога, консолидации общества на конструктивной основе. Несомненный интерес, в этой связи, представляет опыт корпорации СУЭК, фонда Евразия в ряде городов Сибири, когда социальные инвестиции по обеспечению занятости направляются не в бизнес, а на развитие человеческого капитала, ориентированного на поиск новых точек роста. Аналогично, уже реализуемый опыт реструктуризации Тольятти показывает, что конкретная целевая работа с населением (разъяснительная работа, переподготовка и повышение квалификации, предоставление льготных кредитов на переезд и приобретение жилья) приносит плоды. Люди безболезненно и даже с охотой семьями переезжают к местам новой работы. В данном случае – в тот же г.Тихвин.

Обобщение такого опыта дает методическую процедуру, конкретную технологию, выявляющую возможных участников социального диалога и партнерства, их операционализации, создавая, в конечном счете, некоторые условия наращивания тканей реального гражданского общества.

Таким образом, становится ясным, особенно на примере моногородов, что главной проблемой их модернизации и инновационного развития, как и всего российского общества, является вопрос о социально-культурных институтах.

Самое очевидное – вопрос о собственности и праве – как качества законодательной базы, так и правоприменения. Но нужно понимать, что право – ни что иное как формализованная нравственность. Поэтому главной проблемой является питательная среда правового нигилизма, экономики недоверия – состояние культуры российского общества. Речь идет не о «сфере культуры», в которой работают «работники культуры» - состояние которой тоже важно, а о культуре как определенном способе жизни, механизме порождения, отбора, хранения и трансляции определенного социального опыта, наделяющего каждого из нас вполне определенной жизненной компетентностью. И сейчас уже необходимо ставить вопрос о качестве и конкурентоспособности российской культуры.[4]

На одной из конференций меня спросили: «Вот Вы говорите о человеческом капитале. А инвестор – это разве не человеческий капитал тоже?» Пришлось ответить: «Конечно. Так же, впрочем, как и чиновник». Культура как ресурс и как барьер инновационного развития – наша общая проблема, без решения которой – решения внятного и вменяемого – само такое развитие остается проблематичным.