24 февраля 2010 в Музее Анны Ахматовой в Фонтанном доме состоялся круглый стол "Проблемы доступа к архивной информации". Дискуссия была организована НИЦ "Мемориал" и Институтом Развития Свободы Информации.

Мы публикуем первые материалы дискуссии. Юрист Института Развития Свободы Информации Дарья Николаевна Назарова представила результаты исследования, проведенного коллективом Института Развития Свободы Информации.

Дарья Назарова:

"Институт Развития Свободы Информации занимается изучением существующих в Российской Федерации проблем, связанных с доступом к различным видам информации, в том числе к такому важному виду информации, как информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В 2010 году одним из приоритетных направлений нашей деятельности мы решили избрать обеспечение доступа к архивным документам.
Когда наша организация начала заниматься данной тематикой, мы обнаружили, что на сегодняшний день существуют достаточно серьезные проблемы доступа исследователей и историков к архивным документам, находящимся в ведении государственных органов.

На этих проблемах мне бы и хотелось остановиться подробнее.

1. В настоящее время в архивах государственных органов достаточно часто исследователям отказывают в ознакомлении в архивными документами. Наиболее ярким примером является Центральный архив Министерства обороны РФ, в котором такие случаи являются, пожалуй, самыми частыми (в этом архиве сконцентрирована большая часть документов времен Великой Отечественной Войны). Доступ исследователей к архивам закрывают со ссылкой на различные основания.
Одним из распространенных оснований отказа в доступе к архивным документам является ссылка на то, что в запрашиваемых архивных документах содержатся сведения, составляющие личную и семейную тайну гражданина и сведения о его частной жизни.

Хотелось бы привести свежий пример, когда это основание было использовано в качестве попытки ограничить доступ исследователей к несекретным архивным документам.

В Центральном архиве Министерства обороны РФ в конце ноября 2009 года появилось письмо одного из государственных служащих Министерства обороны РФ, в котором до сведения непосредственных исполнителей доводилось указание начальника  отдела (руководства архивным делом в Вооруженных Силах Российской Федерации) Управления делами Министерства обороны РФ о возможности ограничения доступа исследователей к несекретным архивным документам, содержащим сведения негативного характера о военнослужащих Вооруженных Сил, и возможности их отнесения к конфиденциальным. В этом письме приводились ссылки на нормы отдельных правовых актов, которыми предусмотрено, что доступ к сведениям, составляющим личную и семейную тайну гражданина, должен быть ограничен, и предлагалось на основании этих норм ограничивать доступ исследователей к архивным документам, в которых содержится негативная информация о военнослужащих Вооруженных Сил РФ.

Появление такого письма — достаточно яркое проявление той ситуации, которая сложилась сейчас в архивах государственных органов: ссылка на тайну частной жизни зачастую становится прикрытием для непредоставления исследователям каких-либо документов, причиной чему является нежелание органов власти показывать общественности информацию, которая может сформировать несколько иное представление у людей об истории или о каких-то иных значимых явлениях.

С правовой точки зрения ситуация с ограничением доступа к архивным документам, содержащим личные сведения о гражданине, является достаточно непростой.

Действительно, с одной стороны в законодательстве, регулирующем архивную деятельность, есть правовые основания для такого ограничения. В Федеральном законе «Об архивной деятельности в Российской Федерации» (это основной нормативный акт, устанавливающий основы регулирования в сфере доступа к архивам) есть статья 25, в части 3  которой закреплено следующее:
«3. Ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75 лет со дня создания указанных документов».

Однако при этом, ни в самом Законе «Об архивной деятельности в Российской Федерации», ни в каких-либо других нормативных правовых актов не раскрывается содержание самих понятий «сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни». И это является главной проблемой, поскольку отсутствие четкого определения этих понятий позволяет архивным работникам подводить под «тайну личной и семейной жизни» практически все архивные документы, касающиеся любых обстоятельств жизни конкретного человека.

Мы считаем, что такая практика является недопустимой.
На наш взгляд, пределы понятия «личная и семейная тайна», «частная жизнь» должны устанавливаться в зависимости от того, представляет ли содержащаяся архивных документах информация общественный интерес. В тот момент, когда информация о конкретном человеке приобретает характер социальной значимой для всего общества, она уже перестает быть личной тайной данного гражданина, и доступ к ней должен быть открыт.

На данный момент единственным правовым документом, который бы подкреплял наш вывод, является Указ Президента РФ от 31.12.1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях граждан на информацию». В пункте 3 этого Указа говорится о том, что  «деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан».

Основываясь на этой норме, мы считаем, что в тех случаях, когда архивные документы, касающиеся обстоятельств жизни конкретного гражданина, представляют тем не менее общественный интерес (с точки зрения возможности проследить с помощью таких архивных документов ход исторических событий либо получить иную социально значимую информацию), то такие документы уже не могут относится к «личной и семейной тайне» и информации о «частной жизни» лица, поскольку в силу п. 3 Указа Президента РФ доступ к информации, представляющей общественный интерес, должен быть открытым.

Таким образом, те архивные документы, которые представляют общественный интерес и содержат значимую для общества и государства информацию, не могут быть квалифицированы как документы, содержащие сведения о «личной и семейной тайне» и «частной жизни» гражданина».

Тем не менее, пока в законодательстве не будут закреплены определения понятий «личная и семейная тайна» и «частная жизнь» гражданина, проблема закрытия доступа к архивным документам, которые формально касаются жизни конкретного гражданина, но в то же время проливают свет на ключевые исторические события, - такая проблема будет продолжать существовать. Необходимо добиться того, чтобы границы применения таких понятий были четко определены — либо законодателем, либо правоприменительными органами (т. е. судами), и мы в своей деятельности будем пытаться достичь этой цели.

2. Другой проблемой в области доступа к архивным документам является необоснованное засекречивание архивных документов.
В настоящее время встречается немало публикаций, написанных исследователями, работающими в архивах, в которых рассказывается о том, что в некоторых архивах по-прежнему не выдают архивные документы со ссылкой на их секретность,  хотя срок засекречивания таких документов должен был истечь уже давно.

Действующим Законом РФ «О государственной тайне» предусмотрено, что срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет (ст. 13 Закона). Продление такого срока допускается только в исключительных случаях по заключению межведомственной комиссии по защите государственной тайны.

Однако в архивах по-прежнему встречаются случаи, когда документы времен Великой Отечественной Войны (т. е. 1941-1945 годов) до сих пор находятся на секретном хранении, хотя с момента их издания уже давно прошло 30 лет.

Так, например, Министром обороны РФ 08 мая 2007 года был издан приказ № 181, которым было предусмотрено снятие грифов секретности с архивных документов Красной Армии  и Военно-Морского Флота за период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, находящихся на хранении в Центральном архиве Министерства обороны Российской Федерации, в Центральном военно-морском архиве и архиве военно-медицинских документов Военно-медицинского музея Министерства обороны Российской Федерации.

Однако, несмотря на вынесение данного приказа, судя по некоторым публикациям различных исследователей, многие документы по-прежнему остаются на секретном хранении, поскольку не была проведена требуемая процедура снятия грифа секретности.

3. Еще одной проблемой в сфере доступа исследователей к архивным документам является проблема принятия органами власти, в ведении которых находятся архивные документы, ведомственных нормативных актов, которыми устанавливаются дополнительные ограничения доступа к архивным документам или которые не в полной мере соответствуют законодательным актам в области архивного дела.

Здесь также в качестве примера можно привести архив Министерства обороны РФ.

Например, долгое время в этом архиве действовал внутренний нормативный акт — «Правила работы пользователей в читальном зале Центрального архива Министерства обороны», который во многом ущемлял права пользователей архивными документами. Например, этот документ позволял работникам архива проверять записи исследователей, сделанные ими выписки из архивных документов, и в случае возникновения сомнений в открытости выписанных сведений — вычеркивать и даже вырезать такие записи из тетрадей исследователей. Эти правила действовали достаточно длительное время, пока Министерство юстиции не указало на необходимость отмены данных правил как не прошедших регистрацию в Минюсте РФ.

Проблема также состоит в том, что зачастую нормативные документы, касающиеся доступа к архивным документам, недоступны пользователям.

Например, на основании Закона «О государственной тайне» каждое ведомство должно утверждать в пределах своего предмета ведения свой конкретный перечень сведений, относящихся к государственной тайне, который должен конкретизировать тот общий перечень сведений, который закреплен в Законе «О государственной тайне». На практике встречаются случаи, когда такие ведомственные перечни сведений выпускаются органами под грифом «секретно». Таким образом, пользователи не имеют возможности ознакомиться с этим перечнем и оценить его законность. Практика издания подобного рода секретных приказов также имеет место быть в Министерстве обороны РФ.

Вот те некоторые проблемы доступа к архивным документам, с которыми столкнулась наша организация в ходе своей работы. Подводя итог, хотелось бы сказать, что та государственная политика в отношении обеспечения доступа к архивным документам, которая имеет место быть сейчас, является недопустимой. Попытки закрытия доступа к части информации с целью  «ретуширования» истории не отвечают интересам общества, которому должна быть доступна достоверная информация об истории собственного государства.
Сейчас государство постепенно берет курс на обеспечение открытости для граждан информации о своей деятельности, что нашло отражение в новом Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который начал действовать с 01 января 2010 года. Но для того, чтобы политика в области доступа к архивам начала меняться и чтобы этот новый закон начал работать, необходимо заявлять о своем желании иметь доступ к информации и защищать свое право на доступ к информации. Если вам необоснованно отказывают в доступе к каким-либо архивным документам — нужно обжаловать такие действия в суд и привлекать к этим случаям внимание. Наша организация готова помочь каждому исследователю, историку в отстаивании своих прав с помощью инициирования судебных дел. Надеемся, что активная позиция граждан в этих вопросах поможет улучшить ситуацию с доступом к архивным документам".

Когита!ру продолжит публикацию других материалов круглого стола".

См. также:

Проблемы доступа к архивной информации

О развитии архангельского "дела историков"

Ученые требуют прекращения преследования историков в Архангельске

Заявление Международного "Мемориала" о деле историков-архивистов в Архангельске

«Архангельское дело»: Информационное сообщение НИЦ "Мемориал"

Об Институте Развития Свободы Информации на Когита!ру:

Последние претензии Минюста к трем НГО Петербурга

Рейтинг информационной открытости органов власти РФ в 2009 году

Общественная экспертиза официальной информации о госзаказах