Как отмечалось в нашем тексте, размещенном в портале Когита.ру, среди институтов-медиаторов, развитие которых необходимо для становления демократического государства и режима, для превращения государственной (государевой) политики в политику публичную, выделяется институт Уполномоченного по правам человека как вариант института-посредника со стороны самого государства [1].

Отметим здесь, что Институт Уполномоченного по правам человека является российской версией института омбудсмана, возникший в Швеции в XVIII и получивший закрепление именно как институт парламентского омбудсмана в Конституции Швеции 1809 года. Наиболее общее определение этого персонифицированного института (хотя каждый из омбудсманов в своей работе опирается на аппарат квалифицированных сотрудников) может быть сформулировано так: омбудсман – это достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.

Можно выделить четыре основных задачи, которые решает Омбудсман или Уполномоченный и сотрудники его аппарата в процессе своей деятельности:
•    Содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав
•    Содействие более эффективной работе государственного аппарата
•    Реализация функции посредника, моста между обществом и властью
•    Реализация функции внесудебного расследования

Возникнув в Швеции, этот институт после Второй мировой войны быстро распространился по большинству стран мира, что связано с отчетливой потребностью в независимом институте с функцией общего контроля за деятельностью чиновников (жалоба как индикатор несоответствующей работы чиновника) в условиях быстрого роста правительственных служб по мере становления в Европе модели государства всеобщего благосостояния. Серьезную роль в росте его популярности сыграл и новый взгляд на институт омбудсмана как на Государственный (национальный) институт защиты и продвижения прав человека (подробнее о развитии института омбудсмана см. [2-4]).

В России институт Уполномоченного по правам человека (российская версия института омбудсмана)  был зафиксирован в конституции 1993 года, на следующий год на эту должность был избран С.А.Ковалев, проработавший около года в отсутствии соответствующего закона и смещенный в начале 2005 года из-за его резкой критики силовых действий российского руководства в Чечне. В 1997 году появился Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека», а в 1998 на этот пост был избран О.О.Миронов, которого спустя пять лет сменил В.П.Лукин. Кроме федерального уровня, этот институт действует к июню 2009 г. уже в 49 субъектах Российской Федерации. При этом первые два закона Об Уполномоченном по правам человека в субъектах РФ – в Республике Башкортостан и в Свердловской области - были приняты еще в 1996 году – то есть до принятия Федерального закона и в условиях отсутствия серьезной нормативной базы. Такую поспешность  можно объяснить желанием руководства Башкортостана иметь все атрибуты государственности, а также планами губернатора Росселя создания Уральской республики. На следующий же год – 1997, уже после принятия Федерального закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», в котором в статье 5 говорится о возможности создания в субъектах РФ аналогичного института – соответствующие законы были приняты депутатами в пяти субъектах РФ (в порядке принятия законов  это – Архангельская область, Приморский и Красноярский края, Мурманская область и г. Санкт-Петербург.)

Как видно, три из этих пяти субъектов РФ относятся к Северо-западной России, что подтверждает наш тезис об относительно более реформаторской позиции и власти и зарождающихся структур гражданского общества Северо-западного региона в этот период [1]. Важно отметить, что в подготовке и принятии этих законов в Мурманской области и г. Санкт-Петербурге самую активную роль играли гражданские структуры. Так, в Мурманской области он был подготовлен силами Мурманского комитета по защите прав человека, при активном участии его лидеров, депутата Областной Думы Н.Н.Введенской, Р.С.Астахова и других активистов-правозащитников. Этот законопроект  осенью 1997 года был представлен на рассмотрение Мурманского областного общественного собрания, получил его поддержку, и был затем внесен в Областную Думу. После определенной доработки в декабре 1997 г. он был принят Думой.

В Санкт-Петербурге в организации и общественном обсуждении проекта закона «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» активную роль играла общественная организация «СПб гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ», действовавшая при поддержке гранта Европейского Союза в рамках программы ТАСИС. Так, к обсуждению проекта закона были привлечены специалисты из Швеции, включая и действующих Омбудсманов юстиции Швеции. В ходе подготовки проекта состоялись две конференции, в которых приняли участие ученые, правозащитники, журналисты, депутаты законодательного собрания и ответственные сотрудники Администрации СПб. В одной из таких конференций приняли участие губернатор СПб В.А.Яковлев, руководитель юридического комитета СПб Д.Н.Козак, первый Уполномоченный по правам человека в РФ С.А.Ковалев. В рамках проекта был подготовлен также первый в СПб Доклад о ситуации с правами человека в нашем городе, авторами которого были петербургские ученые и правозащитники [5]. В итоге в декабре 1997 г. закон «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» был принят законодательным собранием и накануне Нового года, 30 декабря, был подписан губернатором.

В третьем северо-западном регионе, Архангельской области, в 1997 был не только принят закон «Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области», но и был избран сам Уполномоченный – бывший руководитель администрации губернатора области О.Петров. В этом случае, в отличие от Мурманской области и Санкт-Петербурга, процесс подготовки закона проходил внутри администрации области и достаточно келейно, что вызвало протесты общественников во время обсуждения и принятия закона на сессии Областного собрания [6]. После опубликования закона выявились расхождения опубликованного текста с принятым на сессии областного собрания, что привело к решению депутатов считать избранного Уполномоченного Исполняющим обязанности, и спустя год вернуться к окончательному утверждению его кандидатуры.

К сожалению, такой дружный (хотя и не без осложнений), с активным участие структур гражданского общества, старт развития института Уполномоченного по правам человека на Северо-западе России не получил своего развития в последующие годы. Так, принятый Мурманской областной думой закон «Об Уполномоченном по правам человека в мурманской области» не получил поддержки губернатора, а попытки преодолеть губернаторское «вето», то есть набрать две трети голосов депутатов, оказались безуспешными. В Архангельске осенью 1998 года на повторном голосовании ни И.о. Уполномоченного О.Петров, ни другие кандидатуры не получили большинства голосов депутатов, уже начавший свою деятельность по защите прав человека аппарат Уполномоченного был расформирован, и закон был фактически заморожен на несколько лет. В Санкт-Петербурге состоялось восемь попыток избрания Уполномоченного, но никто из кандидатов вплоть до 2007 года не мог набрать большинства голосов депутатов Законодательного собрания.

Тем не менее, СПб центр СТРАТЕГИЯ продолжил свои усилия по развитию института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, что стало на последующие годы одной из его основных программ. В марте 1998 года в Санкт-Петербурге силами этой организации совместно с Департаментом прав человека Совета Европы была проведена в Законодательном Собрании СПб конференция «Институт регионального Уполномоченного по правам человека: опыт законодательного регулирования и практической деятельности», на которой опытом развития института поделились европейские эксперты, и в которой приняли участие депутаты и ответственные сотрудники исполнительной власти Северо-Запада и других регионов России, правозащитники, ученые, журналисты.

Одним из участников этой конференции был депутат, председатель комиссии по правопорядку и безопасности Калининградской  Областной думы  В.А.Багалин, который заинтересовался развитием этого института у себя в области. Он поддерживал тесные связи с СПб центром СТРАТЕГИЯ, в частности, принял участие в организованной этим центром конференции «Развитие института Уполномоченного по правам человека» на Северо-западе России, которая состоялась в пригороде Санкт-Петербурга, Пушкине, в апреле 2002 года. Подготовленный по инициативе В.А.Багалина закон «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области» был принят Областной думой в мае 2002 года, а в феврале 2001 на пост Уполномоченного по правам человека в Калининградской области была избрана заместитель председателя Калининградского городского совета  И.Ф.Вершинина, ставшая первой женщиной, избранной на этот пост в нашей стране. 

Еще одним участником конференции в марте 1998 года был заведующий отделом писем и приема граждан Аппарата Государственного Совета Коми Л.М.Вокуев. Вернувшись  домой, он также стал одним из инициаторов подготовку закона «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми». Эту инициативу поддержала со своей стороны и депутат Государственного Совета Республики Коми,  председатель Республиканского совета Движения солдатских матерей Республики Коми Л.В.Завьялова, которая в апреле 2002 года также участвовала в конференции СПб центра СТРАТЕГИЯ в г. Пушкине. В результате совместных усилий соответствующий закон в этой республике был принят в феврале 2002 года и в этом же месяце на должность Уполномоченного по правам человека в Республике Коми был избран Л.М.Вокуев, которого в марте 2007 года сменила Л.В.Завьялова.

Санкт-Петербургский центр СТРАТЕГИЯ продолжал свою работу по развитию института Уполномоченного по правам человека на Северо-западе России. В 1999-2000 гг. эта деятельность проходила совместно с датской неправительственной организацией «Развитие диалога» при поддержке Правительства Дании. Были проведены двухдневные семинары-тренинги по развитию этого института в Мурманской, Архангельской, Ленинградской и Псковской областях, в Республиках Карелия и Коми, уже упомянутая конференция в г. Пушкине, а также итоговый трехдневный тренинг в декабре 2000 г. Кроме того, совместно с Департаментом прав человека Совета Европы  в декабре 2000 был проведен трехдневный семинар-тренинг в Калининградской области, ставший важным звеном к избранию Уполномоченного по правам человека в этой области.

В итоге сформировалась реальная межрегиональная сеть участников продвижения института Уполномоченного по правам человека в регионах Северо-запада России, состоящая из правозащитников и активистов других НКО, ученых и преподавателей, депутатов и сотрудников исполнительной власти, участники которой приглашались на ежегодные конференции программы «Омбудсман и права человека» СПб центра СТРАТЕГИЯ, которым оказывалась постоянная методическая и информационная помощь [7-9].

 Более детальный анализ обстоятельства возникновения и развития института Уполномоченного по правам человека в областях и республиках Северо-запада России, относительной роли в этом процессе органов власти, гражданских структур и международной поддержки, участие Уполномоченного и его сотрудников в развитии публичной политики у себя в регионе  будет представлен в дальнейших публикациях в портале «Когито.ру», здесь же приведем даты принятия законов и избрания Уполномоченных в неупомянутых выше субъектах РФ Северо-западного федерального округа. Новгородская область: закон принят в ноябре 2005 года и в этом же месяце на пост Уполномоченного была избрана Г.С.Матвеева, работавшая до этого заместителем губернатора области. Ненецкий автономный округ: закон принят в октябре 2006 г., спустя год на пост Уполномоченного был избран Б.Н.Дульнев, работавший до этого руководителем аппарата - управляющим делами Администрации муниципального образования «Заполярный район». Республика Карелия: закон принят в ноябре 2007 года, в мае 2008 г. Уполномоченным по правам человека в Республике Карелия был избран В.А.Шмыков, ранее – Федеральный инспектор полномочного представителя президента РФ во СЗФО.

Сдвинулась с мертвой точки ситуация в регионах-пионерах (за исключением Мурманской области). Так, в мае 2002 года Уполномоченным по правам человека в Архангельской области была избрана Н.П.Ахраменко, ранее – начальник подразделения по делам несовершеннолетних УВД, затем – помощник депутата Архангельского областного Собрания. В декабре 2008 года ее сменила депутат Областного собрания Л.В.Анисимова. Спустя почти 10 лет после принятия закона, в мюле 2007 года  был избран наконец и Уполномоченный  по правам человека в Санкт-Петербурге, им стал бывший председатель комитета Законодательного Собрания СПб по законодательству И.П.Михайлов.

Таким образом, к июню 2009 года институт Уполномоченного по правам человека появился во всех субъектах РФ СЗФО, кроме Вологодской, Ленинградской, Мурманской и Псковской областей.

Литература

[1] Сунгуров А.Ю. Развитие публичной политики на Северо-западе России: институты-посредники. Информационно-аналитический портал «Когито.ру».
[2] Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность: научн. изд. – М.: Фонд «Либеральная миссия», Новое литературное обозрение, 2009.
[3] Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа).  – СПб.: Норма, 2005.
[4] Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: Издательство БЕК, 1996.
[5] Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 1. Петербургский омбудсман. / Под редакцией А.Ю.Сунгурова.  - СПб., 1999.
[6] Т. Барандова. Кто может заявить о нарушениях в Архангельской области? // Правда Севера, июнь 1997 г. ; Интервью с Т.Барандовой // Антикоррупция, N2, 10 октября 1997 г.
[7] На пути к региональному уполномоченному по правам человека. / Под редакцией А.Ю.Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000, http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=72;
[8] Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные. - СПб: Норма, 2001,      http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=74
[9] Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. – СПб: Норма, 2002, http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=71