Об авторе: Любовь Загорулько выпускница факультета международных отношений СПбГУ (2012), магистрантка Института Европейского Права МГИМО (У) МИД РФ. На 5-м конкурсе эссе в сентябре 2012 стала лауреатом 2-й премии.

На бытовом уровне вопросы миграции в Европе чаще всего связываются с переселением в европейские государства иммигрантов из Азии и Африки, хотя понятие "миграции" в целом носит более широкий характер. В этой статье я рассмотрю сначала иммиграционную составляющую в современных демографических процессах в Европе, а затем перейду к тому, что принято называть "иммиграционной политикой" государства.

Иммиграционную политику можно разделить на два базовых элемента: регулирование въезда и пребывания на территории государства иностранных граждан, а также их дальнейшая адаптация на новом месте жительства, особенно в случае длительного пребывания. Степень значимости этих элементов существенно изменилась в течение последних десятилетий. Это хорошо видно на примере эволюции нормативно-правовых актов, регулирующих разные аспекты иммиграции. Основные тенденции особенно четко проявляют себя при сравнении иммиграционной политики нескольких государств: различия выступают более рельефно, сходства выделяются более ярко, что позволяет отмечать как самые острые, так и глубинные проблемы. Кроме того, объективная невозможность эксперимента в социальных науках компенсируется изучением опыта других государств.

В некоторых случаях наличие определенных аналогий не является достаточным для сравнения. Например, в случаях Германии и России сравнение иммиграционной политики затруднено, поскольку здесь наблюдается несопоставимый уровень в развитии государственных программ и проектов, особенно в правовой и социальной сфере. В России вопрос о формировании комплексной иммиграционной политики находится на стадии обсуждения, тогда как в Германии создана нормативная база и реализуется (пусть с переменным успехом) значительное число программ. Но ключевые выводы из европейского опыта могут иметь практическую пользу и в данном случае. 

Истоки проблемы: сходство опыта - сходство трудностей

Целесообразнее кажется сравнение немецкого опыта с другими странами Европы. Чаще всего иммиграционная политика Германии сравнивается с ведущими европейскими государствами - Францией, Великобританией, Италией. Однако значительным потенциалом обладает сравнение объектов с наиболее схожими характеристиками. Поэтому интересно рассмотреть иммиграционную политику Германии, Австрии и Швейцарии.

Выбор для сравнения именно этих случаев связанно с тремя основными причинами. Во-первых, отправными точками иммиграционных потоков в эти страны не были бывшие колонии. Отсюда вытекало объективно более слабое знание населения и мигрантов друг о друге, трудности взаимопонимания, языковые барьеры.

Во-вторых, схожим был состав иммиграционных потоков: в период экономического подъема 1960-х гг. преобладала трудовая иммиграция. Позднее она была дополнена беженцами, а также расширена за счет переселения в страны пребывания членов семей уже обосновавшихся там иммигрантов.

В-третьих, рассматриваемые государства имеют сходство в подходах к определению гражданства, процедуры натурализации, а, в конечном счете, в вопросе об идентификации отдельного человека. В правовом выражении речь идет об использовании принципа jus sanguinis при определении гражданской принадлежности. Согласно этому принципу гражданство определяется не местом рождения, а происхождением и гражданством родителей человека. Использование принципа jus sanguinis определено особенностями формирования национальных государств в Германии, Австрии и Швейцарии. Национальная идентичность в этих государствах определяется не только по критериям правовой связи с неким государством, а набором элементов этнической идентификации (общее происхождение, язык, общие культурные особенности, в том числе религиозные). Последнее особенно важно при поиске способа взаимодействия в обществе людей очевидно различного культурно-религиозного происхождения.

Эволюция законодательства: регулировать миграцию - способствовать интеграции

Формирование иммиграционной политики Германии, Австрии и Швейцарии проходило в несколько этапов. Первый этап начался с привлечения иностранной рабочей силы. Для второго этапа характерно стремление правовым путем ограничить численность трудовых мигрантов. Этот же период отмечен изменением состава иммигрантских общин, увеличением доли иммигрантов, прибывавших в процессе воссоединения семей. Это потребовало введения не только ограничительных, но и адаптационных мер. Изменения, внесенные в последнее десятилетие в законодательство, создали необходимую нормативную базу для включения иммигрантов в правовое пространство государств пребывания. Следующим этапом должна стать детализация иммиграционной политики, прежде всего в вопросах реализации ее интеграционной составляющей.

В наиболее полной мере процесс завершен в Германии благодаря принятию единого нормативно-правового акта, регулирующего практически все вопросы иммиграционной политики, - Закона об иммиграции 2005 года.

Иммиграционное законодательство Австрии еще не собрано в единый правовой акт. Консолидация нормативной базы может стать следующим успешным шагом в формировании эффективной иммиграционной политики.

В Швейцарии правовыми основами иммиграционной политики также служат несколько нормативных актов. Но последнее связанно не с запаздывающей реакцией правотворческих органов. Основной особенностью этой страны является тот факт, что основное значение принадлежит правовым положениям местного уровня, а значит, нет необходимости детально регулировать на уровне федерации.

Кроме того, во всех трех странах сформирована правовая база для реализации интеграционных курсов. Отдельно регулируются вопросы обучения дошкольников, для наилучшей интеграции детей иммигрантов. Например, в земле Северный Рейн - Вестфалия действует Закон об обязательном языковом тестировании всех детей в возрасте 4 лет. Для тех, кто покажет неудовлетворительные результаты, будут организованы дополнительные занятия, чтобы ко времени поступления в школу ребенок мог свободно общаться на немецком языке [1].

Успехи и неудачи: основные причины

Однако созданного правового основания оказалось недостаточно для успешной интеграции иммигрантов. Причин тому несколько.

Во-первых, негативно сказывается размытость самого понятия интеграции. Одно дело, если речь идет об "интеграция" как процессе взаимного приспособления, при котором иммигрант разделяет основные ценности принимающего общества, не отказываясь при этом от своей культурной идентичности [2]. Другое дело, если под этим понятием подразумевается "интеграция в…", которая является мягкой ассимиляцией, требованием принять набор ценностей принимающей стороны (с подразумеваемым отказом от своих). На бытовом уровне между этими понятиями существует только зыбкая грань, что может вести к политизации процесса.

Во-вторых, речь идет о взаимодействии существенно различных в культурном отношении сообществ. Механическое объединение ценностей (как своего рода попытка древних римлян почитать всех богов иных народов) в данном случае обречена на провал. Попытка же найти общую базу, как принято говорить "общемировых ценностей", на основе которой будет создана возможность для гармоничного развития всех и каждого, требует высокой доли сознательности, грамотности, политической культуры, эффективных моделей социализации. Достижение такого уровня сознательности невозможно без активной позитивной деятельности тех, кто оказывает существенное влияние на общественное мнение, а именно политических деятелей и СМИ. Как показывает социологическое исследование в Австрии, среди тех, кто предпочитает популярные ежедневные газеты, гораздо выше уровень неприязни по отношению к иммигрантам и стремление ограничить иммиграцию. Например, 42% поклонников Kronen Zeitung полагает, что в Австрии находится слишком много иностранцев, тогда как среди читателей качественных ежедневных газет доля разделяющих эту позицию только 7% [3].

В-третьих, необходимо принять во внимание и социально-экономическую сторону проблемы. Некоторые исследователи предостерегают даже от "культурализации" социальных проблем иммигрантов [4]. Анализ текущего социального и экономического положения, например иммигрантов из Турции, демонстрирует, что значительная часть из них занимает более низкие ступени социальной лестницы. Причем эта ситуация характерна не только для первого поколения, но также для детей и даже внуков иммигрантов. При этом жизненные установки и ожидания последних повысились по сравнению с первым поколением. Наблюдаемая социальная маргинализация в минимальной степени связана с какими-либо формальными ограничениями в отношении иммигрантов. Многие из них имеют гражданство, и существенная доля получила базовое образование. В большинстве случаев препятствием для социальной мобильности и улучшения социального статуса являются проблемы взаимоотношения между настороженно настроенным принимающим обществом и пассивно отчужденными членами иммигрантских сообществ. Хорошим примером может служить социологическое исследование, проведенное в Швейцарии с говорящим названием: «Петер, Африм или Мехмет – имя имеет значение» (дословно: "создает разницу" - «Peter, Afrim oder Mehmet – der Name macht den Unterschied») [5]. Невысокий уровень социального взаимодействия служит основной преградой для изменения нынешнего положения иммигрантов и их потомков.

Политические стратегии: пассивное "да" и активное "нет"

Как было показано выше, политические вопросы иммиграции на сегодня перешли из правовой в социальную сферы жизни общества. Значительной частью общества иммигранты рассматриваются как представители инокультурного мусульманского сообщества. Поэтому отношение к ним строится на существующих у людей представлениях об исламе. На формирование этих представлений оказывают влияние не только деятельность мусульманских организаций на территории страны, но и активность различных политических сил. Значительную роль играют средства массовой информации. Сочетание этих факторов может как способствовать взаимопониманию, так и увеличивать настороженное отношение друг к другу иммигрантов и европейского общества.

Тревожные проявления такой настороженности в насильственной форме, наблюдаемые в Германии, ставят вопрос о новых подходах. Хотя в Германии на федеральном уровне процент поддержки крайне правых невысок, их лозунги находят большое число сторонников на уровне выборов в ландтаги. Но, что более важно, деятельность некоторых членов этих партии связанна с насилием в отношении иммигрантов. Кроме того, их пропаганда усиливает уровень неприязни к иммигрантам в обществе. Последнее часто принимает угрожающие формы открытого насилия со стороны правоэкстремистских группировок. Процесс по делу об убийствах в Тюрингии, начатый в ноябре 2011 года, вызвал широкую дискуссию по вопросу о запрете праворадикальной партии НДПГ. Но проблему не решить запретом деятельности одной партии. В последние годы насилие в отношении иностранцев принимает форму отдельных случаев. Таким образом, хотя праворадикальные лозунги и идеи не вызывают прямой политической поддержки среди населения, они терпимо воспринимаются на бытовом уровне, а в определенных случаях служат оправданием насилия.

Весь спектр социальных проблем, связанных с иммиграцией, от низкого уровня образования до формирования параллельных сообществ на принципах иной культуры, собрал в своей книге «Германия самоликвидируется» немецкий политик, тогдашний член Социал-демократической партии Германии (СДПГ) Тило Саррацин. Выход книги в 2010 году не только усилил интерес к теме, но и отразил некоторые ключевые сложности.

В частности, отсутствие четкого представления о том, каким образом может происходить интеграция в отношении тех иммигрантов, которые уже привыкли жить вне немецкого общества. Ведущие политические силы страны пока не предложили четкой программы интеграции, хотя и осудили подход, изложенный в книге. Ангела Меркель в октябре 2010 года объявила мультикультурализм как подход интеграционной политики абсолютно провальным [6]. Еще более сильно выразился лидер Христианского Социального Союза (ХСС) Хорст Зеехофер, объявив, что мультикультурализм мертв [7]. При этом важными элементами успешной интеграции (как ее понимает сам Зеехофер) названо владение языком и приверженность общим ценностям немецкой культуры, в основе которой иудео-христианские корни и идеи гуманизма и просвещения. Подобный подход показывает нехватку ясного понимания возможностей и принципов интеграции, равно как и не предлагает иных понятных сценариев включения иммигрантов в немецкое общество. Заметным также становится недостаток элементарных знаний о сущности исламского вероучения, у которого те же «иудео-христианские» корни.

В то же время лидер СДПГ  Зигмар Габриель заявил о необходимости практического вовлечения иммигрантов в различные сферы деятельности, например политику. В частности, было объявлено о повышении доли лиц с миграционными корнями среди руководства партии. Конструктивный импульс, заложенный в этом решении, тем не менее, явно недостаточен для решения всего комплекса проблем, связанных с иммиграцией, а четкого комплексного подхода СДПГ пока не предлагает.

В Австрии в последние годы практические все политические силы обращаются к вопросам иммиграции. Принимая во внимание, что две праворадикальных партии - Альянс за будущее Австрии и Австрийская Партия Свободы (АПС) - на выборах 2008 года в сумме набрали 28% голосов [8], можно оценить, насколько острыми представляются австрийцам вопросы иммиграционной политики, интеграции и сохранения культурной идентичности. На этом фоне позиция других политических сил выглядит пассивно. Не обращаясь активно к проблемам, волнующим население, они могут потерять общественную поддержку для принимаемых ими мер.

В Швейцарии ключевую роль в формировании общественного мнения и политизации вопросов иммиграции играет Швейцарская Народная Партия (ШНП). Партия с самого своего возникновения провозглашала приверженность консерватизму. Но последнее время происходит дрейф в сторону лозунгов более радикального характера. Последние полтора десятка лет партия ведет особенно активную деятельность. В 2009 году в парламенте был отклонен закон о запрете строительства минаретов, но осенью того же года запрет был одобрен 58% населения [9]. При этом исследователи отмечают, что перед референдумом ШНП проводила крайне агрессивную кампанию. Среди наиболее заметных элементов этой кампании - использование ярких плакатов с изображением закутанной во все черное женщины и черных минаретов, напоминающих по внешнему виду ракеты, которые возникают на швейцарском флаге. Вызвавшие широкую волну возмущения среди швейцарских мусульман они даже были запрещены в некоторых муниципалитетах, но скандальность послужила еще большему привлечению к ним внимания. Швейцарская Народная партия не впервые использовала плакаты провокационного характера. В 2007 году партийная инициатива по депортации иностранных преступников сопровождалась распространением плакатов с изображением белых овец, выталкивавших со швейцарского флага черного собрата. История получила свое развитие уже в 2011 году, когда незадолго до парламентских выборов был украден и перекрашен в черный цвет талисман партии – белый козел Цоттель. И хотя само по себе событие воспринимается зачастую с иронией, общая направленность действие и высказываний ШНП вызывает опасение. Тот факт, что одна из самых влиятельных партий страны использует весьма агрессивную форму пропаганды и находит поддержку населения, едва ли будет способствовать росту взаимопонимания.

Что касается других политических сил, то их позиция невнятна и лишена конкретных предложений по улучшению климата в обществе. Механическое повторение призывов к толерантности в обществе может вести к обратному и даже более радикальному результату.

В целом, наиболее благоприятной видится ситуация в Австрии, где на фоне остроты политических дискуссий существуют эффективные механизмы решения повседневных вопросов межкультурного взаимодействия, что позволяет минимизировать негативные последствия на бытовом уровне. Среди этих механизмов - правовое равенство организации Исламское Религиозное Сообщество Австрии с другими религиозными организациями страны.

Анализируя опыт формирования европейскими государствами иммиграционной политики, важно не упустить из внимания еще одну деталь. Построение гармоничного, не столько "мульти"- культурного, сколько культурного и гуманного общества невозможно за короткий период времени. Оно состоит из многочисленных элементов, создающих общую картину в течение времени. Первые шаги не могут иметь быстрого эффекта, что не означает, что принятые меры были напрасны. Важна корректировка и движение вперед.

Слишком романтична также и надежда на теоретическое построение идеальной иммиграционной политики, которую можно потом будет применить во всех обществах и государствах. Следует адаптировать накопленный другими опыт для каждой конкретной ситуации. Именно это должно быть задачей России на ближайшее время, так как в буквальном смысле очевидной стала необходимость создания собственной комплексной иммиграционной политики, в основу которой можно положить богатство национальных знаний и достижений о Прекрасном.

Литература и источники

[1] Immigration and Integration in European Federal Countries and in the EU // www.uni-muenster.de/imperia/md/.../immigrationandintegration.doc - сайт Мюнстерского университета

[2] Соболев В.Г. Мусульманские общины в государствах Европейского союза: проблемы и перспективы. СПбГУ, факультет международных отношений. Библиотека европейских исследований. СПб., 2003. С.25

[3] Integration in Österreich. Einstellungen, Orientierungen, und Erfahrungen von MigrantInnen und Angehörigen der Mehrheitsbevölkerung //

http://www.bmi.gv.at/cms/BMI_Service/Integrationsstudie.pdf - сайт Федерального министерства иностранных дел Австрии. S.82.

[4] См. например: Сапего Г. П. Национальное государство перед вызовом транснациональной иммиграции (Италия в общеевропейском контексте). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук // http://iph.ras.ru/dissertations.htm - Институт Философии Российской Академии Наук.

[5] Diaspora und Migranten Gemeinschaften aus der Türkei in der Schweiz// http://www.bfm.admin.ch/content/dam/data/migration/publikationen/diasporastudie-tuerkei-d.pdf - сайт Федерального ведомства по миграции Швейцарии. S. 76.

[6] Merkel erklärt Multikulti für gescheitert // http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,723532,00.html – сайт журнала Шпигель (ФРГ).

[7] Merkel erklärt «Multikulti» für gescheitert // http://www.dw.de/dw/article/0,,6118143,00.html – сайт медиакомпании Дойче Велле (ФРГ).

[8] Nationalratswahl 2008 - Wahltag, Stichtag, endgültiges Gesamtergebnis // http://www.bmi.gv.at/cms/BMI_wahlen/nationalrat/2008/End_Gesamt.aspx - сайт Федерального министерства иностранных дел Австрии.

[9] Minaret ban approved, projections show // http://www.swissinfo.ch/eng/Home/Archive/Minaret_ban_approved,_projections_show.html?cid=7796508 - сайт информационной платформы Swissinfo швейцарской телерадиовещательной корпорации.

См. также на Когита!ру:

5-й конкурс эссе «Миграция и интеграция мигрантов в Европе и России»

Итоги 5-го конкурса эссе

Сравнению не подлежит

Турецкая доля немецкого чуда

Соединенное Королевство: поиск новых социокультурных моделей

Британский мультикультурализм как метод нерешения проблем

Германия, Австрия, Швейцария: интеграция на смену сегрегации или наоборот?